All’art. 4 co. 8-septies D.L. 30 dicembre 2023 n. 215, c.d. «Decreto Milleproroghe», la legge 23 febbraio 2024 n. 18, in vigore dal 29 febbraio 2024, ha modificato lo scudo penale già previsto (art. 3-bis D.L. 1° aprile 2021 n. 44, conv. in L. 28 maggio 2021 n. 76) per fatti di omicidio colposo e lesioni personali colpose commessi nell’esercizio di una professione sanitaria durante lo stato di emergenza da Covid-19 e ne ha prolungato la durata fino al 31 dicembre 2024.
Scopo del presente contributo è analizzare le innovazioni introdotte dalla vigente disciplina.
Nuova normativa
Si prevede ora che «la limitazione della punibilità ai soli casi di colpa grave prevista, per la durata dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19, dall’articolo 3-bis del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 2021, n. 76, si applica altresì ai fatti di cui agli articoli 589 e 590 del Codice penale commessi fino al 31 dicembre 2024 nell’esercizio di una professione sanitaria in situazione di grave carenza di personale sanitario»; il successivo co. 8-octies, da leggere congiuntamente a questa disposizione, stabilisce invece che «ai fini di cui al comma 8-septies, si tiene conto delle condizioni di lavoro dell’esercente la professione sanitaria, dell’entità delle risorse umane, materiali e finanziarie concretamente disponibili in relazione al numero dei casi da trattare, del contesto organizzativo in cui i fatti sono commessi nonché del minor grado di esperienza e conoscenze tecniche possedute dal personale non specializzato». Entrambe le disposizioni apportano modifiche alla precedente versione dello scudo penale.
Vediamo ora i punti nodali della recente normativa.
Beneficiari
I beneficiari della disciplina sono gli esercenti di una professione sanitaria (per questi aspetti si v. il D. Lgs. 13 settembre 1946 n. 233, la L. 18 febbraio 1989 n. 56 e, da ultimo, il Decreto 8 settembre 2022 n. 183 del Ministero della Salute). Al riguardo, è ragionevole ritenere che anche i responsabili delle scelte organizzative dell’Azienda ospedaliera potranno essere annoverati tra i destinatari del regime qui in esame. Questi soggetti, responsabili della gestione economico-finanziaria dell’ente, sembrano infatti implicitamente richiamati dall’espresso riferimento alle “risorse finanziarie” come aspetto di cui tener conto ai fini della non punibilità.
Si tratta di un elemento innovativo rispetto alla precedente formulazione dello scudo penale Covid-19, che, invece, non annoverava le esigenze finanziare tra quelli oggetto di valutazione per escludere la responsabilità del sanitario. L’espressa – e innovativa – menzione di simili aspetti tra i presupposti alternativi dell’esclusione della punibilità induce quindi a includere anche i soggetti qui considerati tra i fruitori del relativo regime.
Area di applicabilità
La limitazione della responsabilità opera per tutti i fatti commessi fino al 31 dicembre 2024.
Anche in questo caso è possibile apprezzare un aspetto innovativo della vigente disciplina. Mentre il precedente scudo penale aveva durata limitata al solo «stato di emergenza epidemiologica da Covid-19, dichiarato con delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020 e successive proroghe», nell’attuale formulazione della norma si perde il riferimento allo stato di emergenza epidemiologica da Covid-19, prevedendosi al contempo l’estensione temporale della fattispecie sino alla fine dell’anno 2024. Lo scudo penale Milleproroghe assume quindi portata più ampia tanto in relazione alle sue condizioni di applicabilità, quanto in relazione alla sua durata temporale.
Presupposti
Al pari di quanto già previsto nello scudo penale Covid-19, i fatti per cui si applica l’attuale disciplina devono essere qualificabili come omicidio colposo (art. 589 c.p.) o lesioni personali colpose (art. 590 c.p.). Restano quindi ancora escluse altre fattispecie penali eventualmente frutto di medical malpractice, quali ad es. ipotesi di epidemia colposa, o di interruzione di gravidanza colpose, i cui autori non potranno beneficiare della normativa in commento.
Il fatto deve poi essere commesso “in situazioni di grave carenza di personale sanitario”. Al netto del tenore letterale della norma, è ragionevole subordinare la non punibilità a situazioni che trovino la loro causa nelle carenze – endemiche – di personale medico, che determinano un’impellenza operativa tale da alterare il normale processo d’azione. Non pare quindi potersi attribuire rilievo alla mancanza solo contingente di personale: per esemplificare, non sembra poter valere il momentaneo distaccamento logistico di parte del personale presso altra ala o altro reparto della struttura ai fini dell’esenzione da responsabilità, dovendo piuttosto sussistere una carenza endemica di risorse.
Anche in questo caso si ha un notevole distacco dalla precedente disciplina, che, invece, subordinava la non punibilità a un rapporto causale tra la situazione di emergenza e i fatti illeciti, prevedendo espressamente che «i fatti di cui agli articoli 589 e 590 del Codice penale» fossero punibili solo nei casi di colpa grave purché però trovassero «causa nella situazione di emergenza».
Dati di valutazione della colpa grave
Anche nella nuova disciplina, la punibilità del fatto è limitata ai soli casi di colpa grave. Al proposito, occorre notare che il co. 8-septies e il co. 8-octies non contengono alcuna definizione di colpa grave, che, del resto, nemmeno era fornita dalla precedente formulazione della fattispecie. Anche in questo caso, vi è piuttosto un’elencazione di alcuni dati di valutazione del grado della colpa – all’apparenza non tassativi, ma solo esemplificativi e tra loro alternativi – che concorrono a fondare la sussistenza di una colpa grave, e, quindi, l’eventuale esenzione di responsabilità qui considerata.
Si tratta, in particolare, di quanto contenuto al co. 8-octies, che richiama «le condizioni di lavoro dell’esercente la professione sanitaria», l’«entità delle risorse umane, materiali e finanziarie concretamente disponibili in relazione al numero di casi da trattare», il «contesto organizzativo in cui i fatti sono commessi» e, infine, il «minor grado di esperienza e conoscenze tecniche possedute dal personale non specializzato».
Oltre a inserire nel tessuto normativo un inedito riferimento alle condizioni finanziarie come elemento rilevante per la valutazione della non punibilità, l’attuale disciplina non contiene più alcun riferimento alla «limitatezza delle conoscenze scientifiche al momento del fatto sulle patologie da SARS-CoV-2 e sulle terapie appropriate» previsto invece dallo scudo penale Covid-19.
Cambia in parte anche il riferimento al dato umano: mentre la formulazione ex Covid-19 alludeva alla «scarsità delle risorse umane», la norma ora vigente menziona la loro «entità». Per il resto, i fattori che possono escludere la gravità della colpa sono sostanzialmente sovrapponibili e producono i medesimi effetti.
Effetti
Sussistendo questi presupposti, è esclusa la responsabilità penale del sanitario per fatti commessi con colpa lieve: in altri termini, il medico risponde di omicidi colposi o lesioni personali colpose solo laddove commessi con colpa grave. Questa disciplina non ha subito alcuna modifica nel passaggio dall’una all’altra versione della norma.
È pure da precisare che l’assenza di riferimenti a negligenza, imprudenza o imperizia induce a ritenere che lo scudo milleproroghe sia riferibile a tutte le forme di colpa.
In questo senso, l’esenzione di responsabilità per fatti commessi con colpa lieve qui considerata pare riferirsi anche ai casi di negligenza o imprudenza, a prescindere dalla fase – di selezione o di attuazione delle linee guida – in cui ci si trova. Il punto è rilevante perché consente di distanziare questa disciplina da quanto emerge dalla lettura dell’art. 590-sexies co. 2 c.p. fornita dalle Sezioni Unite “Mariotti” (Cass. Pen. Sez. Un., 21 dicembre 2017-22 febbraio 2018, n. 8770). Com’è noto, infatti, per la Cassazione «l’esercente la professione sanitaria risponde, a titolo di colpa, per morte o lesioni personali derivanti dall’esercizio di attività medico-chirurgica (a) se l’evento si è verificato per colpa (anche “lieve”) da negligenza o imprudenza; (b) se l’evento si è verificato per colpa (anche “lieve”) da imperizia quando il caso concreto non è regolato dalle raccomandazioni delle linee-guida o dalle buone pratiche clinico-assistenziali; (c) se l’evento si è verificato per colpa (anche “lieve”) da imperizia nella individuazione e nella scelta di linee-guida o di buone pratiche che non risultino adeguate alla specificità del caso concreto; (d) se l’evento si è verificato per colpa “grave” da imperizia nell’esecuzione di raccomandazioni, di linee-guida o buone pratiche clinico-assistenziali adeguate, tenendo conto del grado di rischio da gestire e delle specifiche difficoltà tecniche del caso concreto».
Questa pronuncia esclude dunque la punibilità del medico che commetta fatti di omicidio colposo o di lesioni personali colpose a causa di imperizia lieve nella sola fase di attuazione delle raccomandazioni, delle linee-guida o delle buone pratiche clinico-assistenziali; per contro, secondo lo «scudo penale» – tanto ex Covid-19 quanto Milleproroghe – l’esenzione di responsabilità avviene per tutte le ipotesi di colpa lieve condizionate, appunto, alla sussistenza dei relativi presupposti.
Qualificazione giuridica dello scudo penale
Occorre infine interrogarsi circa la natura tecnica dello scudo penale qui analizzato.
In assenza di precedenti editi sul punto, appare utile richiamare la relazione dell’Ufficio del Massimario della Corte di Cassazione sulle norme “scudo” in materia di responsabilità sanitaria ex Covid-19. Questa autorevole interpretazione aveva individuato nello scudo penale di cui all’art. 3-bis D.L. 44/2021, oggetto delle modifiche qui commentate, una causa di non punibilità della colpa “non grave”.
Mutuando la soluzione da simili esiti interpretativi, potrebbe sostenersi che l’attuale disposizione, che estende la durata e i presupposti applicativi di quella precedente, darebbe dunque origine a una causa di esclusione della punibilità in senso stretto che sottrae alla sanzione penale il soggetto che pone in atto una condotta tipica, antigiuridica e colpevole. Peraltro, l’espresso ampliamento della disciplina di favore consente l’eventuale applicazione retroattiva della non punibilità anche a fatti commessi in epoca antecedente alla data di entrata in vigore della norma.
Conclusioni
L’intervento normativo qui commentato ha effettuato una modifica sostanziale del previgente scudo penale, svincolandone l’applicabilità dall’emergenza epidemiologica da Covid-19 ed estendendone altresì l’area temporale di validità sino al termine del 2024.
Le innovazioni apportate inducono a ritenere che anche l’attuale versione dello scudo penale rappresenti una causa di esclusione della punibilità, peraltro di maggior favore per i sanitari rispetto alla previgente disciplina.
Quindi, sussistendo i presupposti qui analizzati, i fatti di omicidio colposo o di lesioni personali colpose commessi nell’esercizio di una professione sanitaria saranno punibili solo laddove realizzati con «colpa grave», da valutare alla stregua dei criteri menzionati dalla norma vigente.