Gli ambiti di intervento della proposta di riforma della colpa medica
Il 28 marzo 2023 è stato adottato il decreto ministeriale di costituzione della Commissione per lo studio delle problematiche relative alla colpa professionale medica, a cui è stato attribuito il compito di analizzare l’attuale quadro normativo in tema di responsabilità in ambito sanitario e di formulare proposte di riforma.
L’articolato presentato, frutto dell’approfondimento condotto in seno alla Commissione, ha un contenuto composito, suggerendo interventi su diversi temi, fra i quali:
- i casi di esenzione della responsabilità penale del sanitario;
- gli standards di diligenza imposti al medico;
- la responsabilità civile della struttura e dell’esercente la professione sanitaria;
- le sanzioni a carico del querelante o del denunciante in caso di archiviazione per notizia di reato temeraria;
- e, infine, la qualità e la celerità delle perizie e delle consulenze tecniche disposte all’interno del procedimento penale per fatti di reato commessi in ambito sanitario.
Fra i numerosi spunti di riflessione offerti dal testo, un’attenzione particolare meritano le proposte riguardanti il processo penale, le quali – saldandosi alle novità in materia sostanziale, sia civile che penale, sulle quali si rinvia, rispettivamente, ai contributi Riforma d'Ippolito: profili civilistici in materia di responsabilità medica e Riforma d'Ippolito: profili penalistici in materia di responsabilità medica – si ripropongono l’obiettivo di realizzare un equilibrio ideale fra la tutela dei diritti delle persone offese, da un lato, e la necessaria salvaguardia degli operatori sanitari da accuse pretestuose o infondate, dall’altro.
Semplificazione e accelerazione dell’archiviazione per infondatezza della notizia di reato
In questo quadro, il progetto di riforma si muove, sul terreno del processo penale, lungo due differenti direttrici di sviluppo: una legata alla duplice necessità di scoraggiare la presentazione di denunce o di querele prive di fondamento e di velocizzare, nelle medesime ipotesi, la conclusione della vicenda giudiziaria attraverso l’archiviazione; l’altra incentrata su alcuni adattamenti dell’attuale disciplina sotto il segno di un auspicato miglioramento dell’affidabilità delle perizie e delle consulenze tecniche, e dell’accelerazione delle tempistiche per l’espletamento delle operazioni peritali.
Nella prima prospettiva, si coglie, anche solo a una lettura superficiale, l’intento di approntare un "vademecum" in tema di valutazione di fondatezza della notizia di reato in ambito di responsabilità per attività sanitaria, vaglio che – coerentemente con le progettate modifiche agli elementi della colpa medica – dovrà essere compiuto, tenendo conto della cartella clinica e di altra documentazione sanitaria che dimostri la conformità dell’attività contestata agli indirizzi diagnostici e di cura adeguati alle specificità del caso concreto. La formula utilizzata induce a ritenere che il legislatore abbia voluto riferirsi a ipotesi in cui l’inconsistenza della notitia criminis sia palese, e come tale emergente dalla lettura dei documenti sanitari, senza quindi che sia necessario svolgere ulteriori accertamenti. Impressione, quest’ultima, avvalorata dalla prescrizione didascalica, rivolta al pubblico ministero, di formulare, in tali evenienze, richiesta di archiviazione “senza indugi”.
Allo stesso modo, il magistrato inquirente dovrà chiedere l’archiviazione quando, “nel bilanciamento tra i fattori di valutazione, risulti un dubbio ragionevole sulla sussistenza di fattori costitutivi della colpa grave ovvero sulla sussistenza di fattori che la escludano”. Sul punto, va osservato come l’evidente finalità deflativa, sottesa alla disposizione di prossima introduzione, debba, comunque, porsi in sintonia con le logiche tradizionali del procedimento archiviativo, in cui è concesso al giudice – eventualmente, a partire dalle lacune investigative segnalate nell’atto di opposizione presentato dalla persona offesa – rigettare la richiesta del pubblico ministero, indicando le ulteriori indagini ritenute necessarie. Ne deriva che, per determinare l’esito archiviativo, il ragionevole dubbio intorno alla sussistenza dei fattori costitutivi o di esclusione della colpa deve essere di consistenza tale da non poter essere fugato da un supplemento istruttorio.
La condanna del denunciante o del querelante in caso di notizia di reato temeraria
Sempre sul corpo del procedimento di archiviazione si innesta l’inedita previsione della condanna del querelante o del denunciante alla rifusione delle spese del procedimento anticipate dallo Stato e di quelle sostenute dall’indagato (oltre che, su richiesta della persona sottoposta a indagine, al pagamento di una sanzione pecuniaria), nel caso di notizia di reato temeraria. Più precisamente, secondo l’art. 411-bis, comma 4 c.p.p. di prossima introduzione, la denuncia, o la querela, si considera temeraria se il denunciante o il querelante “ha omesso, per colpa grave, ogni verifica del contenuto dell’accusa rivolta al sanitario, a conferma di un suo ragionevole fondamento”.
Sotto il profilo procedurale, spetta al pubblico ministero, rilevato un "fumus" di temerarietà, darne notizia – insieme con la notifica dell’avviso della richiesta di archiviazione – alle parti, avendo cura di avvertire il querelante o il denunciante che potrà essere condannato al pagamento della sanzione di cui si è appena detto.
Dal canto suo, il giudice per le indagini preliminari ha dinanzi a sé due possibili scelte: disporre l’archiviazione con decreto (se non è stata presentata opposizione, oppure qualora non ravvisi gli estremi di una notizia di reato temeraria), oppure fissare, senza indugi, un’udienza, dandone avviso al pubblico ministero, alla persona sottoposta alle indagini e alla persona offesa dal reato.
All’esito dell’udienza, se la notizia di reato risulta temeraria, il denunciante o il querelante viene condannato al pagamento delle spese del procedimento anticipate dallo Stato e a quelle sostenute dall’indagato; su richiesta di quest’ultimo, il giudice può irrogare, in favore del sanitario accusato, una sanzione pecuniaria da 2000 a 5000 euro, che può essere aumentata fino al triplo “tenuto conto della gravità delle ragioni che fondano la temerarietà della notizia di reato”.
Si prevede, infine, che il provvedimento di condanna al pagamento della sanzione possa essere impugnato con lo strumento del reclamo davanti al Tribunale in composizione monocratica, che – all’esito di un’udienza in camera di consiglio – può:
- annullare il provvedimento;
- riformarlo, rideterminando, dove occorre, la somma da corrispondere all’indagato;
- ovvero confermarlo, condannando la parte privata al pagamento delle spese del procedimento.
Nel caso in cui, invece, il reclamo sia inammissibile, oltre alla condanna al pagamento delle spese, il giudice ordina anche il pagamento di una somma in favore della cassa delle ammende, nei limiti di cui all’art. 616, comma 1 c.p.p.
Ora, tralasciando gli inciampi in cui sono incorsi i redattori sul piano della tecnica normativa (tra i quali si segnala il riferimento alle “parti” in un contesto, qual è quello investigativo, in cui non viene in gioco tale qualifica soggettiva), appare evidente come la disposizione di prossimo conio faccia seguito al dichiarato intento di responsabilizzare il querelante e il denunciante, ai quali si richiede di svolgere alcune verifiche in ordine al fondamento dell’accusa prima di rivolgersi alla polizia o all’autorità giudiziaria, al fine di evitare l’avvio pretestuoso del procedimento penale, sulla falsariga di quanto previsto dagli artt. 527 e 542 c.p.p.
Il prodotto normativo al varo si allontana, però, dal modello preso a riferimento per più profili di non secondaria importanza.
Anzitutto, negli artt. 527 e 542 c.p.p., si disgiunge la condanna del querelante alla rifusione delle spese da quella al risarcimento del danno arrecato all’imputato prosciolto, escludendo la prima quando vi siano ragioni che inducano a ritenere che non vi sia stata colpa del querelante (v. Corte cost. 21 aprile 1993, n. 180 e Corte cost. 3 dicembre 1993, n. 423), e agganciando la seconda alla colpa grave di chi abbia presentato la querela. Nell’art. 411-bis c.p.p. di prossima introduzione, invece, la rifusione delle spese e la condanna al pagamento della sanzione pecuniaria vengono sottoposte alla medesima condizione, vale a dire alla temerarietà della notizia di reato, individuata a partire dai parametri di cui si è detto.
In secondo luogo, viene esteso il campo di applicazione sul versante soggettivo, prevedendosi un’inedita ipotesi di responsabilità del denunciante (e quindi anche nel caso di reati procedibili d’ufficio). Al riguardo, non si può fare a meno di notare come la disposizione sia destinata ad applicarsi tanto nei confronti del privato che denunci fatti riconducibili alle fattispecie di cui agli artt. 589 e 593-bis c.p., quanto ai pubblici ufficiali e agli incaricati di pubblico servizio, che – alle condizioni previste dagli artt. 361 e 362 c.p. – sono penalmente sanzionati se non denunciano i reati procedibili d’ufficio. Con riferimento alla prima categoria di soggetti, spetterà alla giurisprudenza individuare con precisione il livello congruo di diligenza che può richiedersi a un privato al fine di escludere la temerarietà della denuncia, visto che il progetto in commento non si spinge oltre ad un generico richiamo all’omissione di “ogni verifica del contenuto dell’accusa rivolta al sanitario, a conferma di un suo ragionevole fondamento”[ref]Cfr. M. Storzini, Commissione D'Ippolito e colpa medica, in www.altalex.com, 10 dicembre 2024.[/ref].
In relazione, invece, alla seconda categoria, concernente i soggetti qualificati, il nuovo approfondimento in ordine al fondamento dell’accusa sembrerebbe destinato ad agire, posticipandolo, sul momento in cui sorge l’obbligo, il cui mancato adempimento è penalmente sanzionato, di denuncia a carico dei pubblici ufficiali e degli incaricati di pubblico servizio, che attualmente la giurisprudenza tende a collocare nel momento in cui il soggetto agente è posto nella condizione di individuare gli elementi del reato e di acquisire ogni altro dato utile per la formulazione della denuncia (Cass. pen. 8 maggio 2019, n. 27715).
L’allargamento del campo applicativo della responsabilità del querelante e del denunciante, rispetto a quanto desumibile dagli artt. 427 e 542 c.p.p., sembrerebbe agire anche sul piano oggettivo, visto che il nuovo art. 411-bis c.p.p., anziché limitare, come accade negli articoli appena richiamati, le ipotesi di condanna alle ipotesi di assoluzione dell’imputato per non aver commesso il fatto o perché quest’ultimo non sussiste, apre le porte a una responsabilità generalizzata di chi abbia presentato la denuncia o la querela.
Il ruolo degli esperti nel processo penale sanitario: la proposta di riforma sul conferimento degli incarichi a periti e consulenti tecnici
Nei procedimenti penali per responsabilità medica gioca un ruolo fondamentale il sapere tecnico-scientifico. Le valutazioni sull’eziologia dell’evento dannoso e sulle conseguenze lesive o mortali per il paziente, al pari del giudizio sull’esistenza degli estremi della colpa medica, richiedono l’intervento di esperti in diverse discipline.
Di questa esigenza ha tenuto conto la Commissione, che propone di intervenire sulla disciplina del conferimento dell’incarico a periti e consulenti tecnici, nella prospettiva di garantire un elevato grado affidabilità dei relativi elaborati e la celerità dell’esecuzione degli incarichi.
In questa prospettiva, una prima innovazione riguarda la nomina del perito ai sensi dell’art. 221, comma 1 c.p.p., nel quale si intende esplicitare che il “perito, accettando la nomina, presta formale impegno nella descrizione delle caratteristiche del caso concreto da esaminare e sull’adeguatezza delle proprie competenze tecniche in relazione ai quesiti proposti dal giudice, attestando la verità dei propri titoli specialistici e le esperienze professionali da lui maturate, utili allo svolgimento dell’incarico”, nonché il difetto di conflitti di interesse (identica attestazione è richiesta, in virtù della riscrittura dell’art. 73 disp. att. c.p.p., anche al consulente tecnico incaricato dal pubblico ministero) Si tratta, evidentemente, di una modifica che si ricollega ai nuovi criteri per il conferimento degli incarichi, che lo stesso progetto di riforma intende introdurre (e di cui si dirà fra breve). La sua reale portata innovativa va, però, ridimensionata se si considera che il codice di procedura penale già prevede, all’art. 226 c.p.p., la verifica delle condizioni di incompatibilità, delle cause di astensione o di ricusazione, nonché la dichiarazione di impegno.
Nuovi criteri per la nomina di periti e consulenti tecnici: perizie più affidabili e tempestive
Una ulteriore modifica proposta si muove nella direzione di una maggiore affidabilità dei responsi peritali, che si vorrebbe ottenere, da un lato, obbligando l’autorità giudiziaria ad affidare l’incarico non a un singolo, ma a un collegio (composto da almeno un medico legale e da uno o più esperti con specifica e pratica conoscenza dell’oggetto del procedimento) e, dall’altro, ridefinendo i requisiti di professionalità degli esperti. In questo secondo senso, si prevede, in particolare, che negli albi professionali di cui all’art. 67 disp. att. c.p.p. possano essere iscritti solo coloro che:
- appartengono al rispettivo ordine professionale per il comparto sanitario;
- hanno conseguito titolo specialistico rilevante per il caso concreto;
- sono ancora in attività;
- appartengono alle rispettive società scientifiche;
- hanno almeno cinque anni di esperienza clinica nella specializzazione di appartenenza
- sono in regola con gli obblighi di formazione professionale continua.
Per la specialità chirurgica, sono, inoltre, previsti dei criteri ulteriori per la nomina dei periti, dal momento che il giudice deve tenere conto della qualità degli interventi chirurgici o procedure interventistiche della stessa specie dell’intervento o procedura oggetto di valutazione giudiziaria, sul presupposto di un’adeguata casistica chirurgica da primo operatore, nonché dell’eventuale attività di ricerca clinica o specialistica rilevante nel caso concreto. Si tratta, a ben guardare, di una specificazione dei parametri già presenti nell’art. 15, comma 1 della Legge 8 marzo 2017, n. 24 (la c.d. legge Gelli-Bianco).
Per evitare l’attribuzione allo stesso perito di molteplici incarichi nella stessa materia e sede giudiziaria – eventualità ritenuta dalla Commissione da scongiurare per gli effetti di omologazione alle linee interpretative della magistratura che essa rischia di produrre nei tecnici stessi – si prevede che il giudice assicuri un’ampia rotazione nelle nomine (allo stesso modo, per effetto delle modifiche proposte all’art. 73 disp. att. c.p.p., procede anche il pubblico ministero nell’attribuzione degli incarichi ai consulenti tecnici).
L’intento, invece, di accelerare la conclusione delle operazioni peritali ha condotto la Commissione a proporre l’introduzione di una disposizione secondo la quale il perito, che non consegni l’elaborato nei termini indicati o prorogati per la prima volta, non possa essere nominato in un successivo procedimento nel medesimo Distretto di Corte d’Appello per i tre anni seguenti alla data dell’omesso deposito. Per dare effettività a tale divieto, viene, infine, istituito, in ogni Distretto di Corte d’Appello, un albo delle perizie e delle consulenze tecniche assegnate, con l’eventuale proroga concessa, attestando il rispetto dei tempi di consegna[ref]In argomento si veda, anche, L. Carraro, Continua la "saga" della "colpa medica": riflessioni a prima lettura sulla proposta della Commissione d'Ippolito, in Arch. pen. (web), 2025, n. 1, p. 13 ss.[/ref].