L’iniziativa dei deputati rappresenta un tentativo di modificare, un’ulteriore volta in tempi recenti, la normativa riguardante la responsabilità penale dell’esercente la professione sanitaria, con il dichiarato scopo di porre un argine alle criticità emerse in sede di interpretazione dell’attuale testo normativo, anche alla luce delle indicazioni fornite dalla giurisprudenza di legittimità.
La materia, infatti, oltre a essere stata interessata da ripetute modifiche normative nell’ultimo decennio, è stata anche caratterizzata da un’ampia produzione giurisprudenziale, talvolta contraddittoria, tale da richiedere l’intervento nomofilattico delle Sezioni Unite. In particolare, la giurisprudenza ha tentato di definire i confini della nozione di colpa medica, concetto indefinito, ma di essenziale rilevanza per l’accertamento della responsabilità del sanitario.
“Legge Balduzzi”
Prima di esaminare il contenuto della proposta di legge, è utile citare brevemente i più recenti sviluppi legislativi che hanno segnato la materia in esame.
Il punto di partenza è rappresentato dalla legge 8 novembre 2012, n. 189 (nota anche come legge Balduzzi), nella quale, all’art. 3, veniva previsto: “L'esercente le professioni sanitarie che nello svolgimento della propria attività si attiene a linee guida e buone pratiche accreditate dalla comunità scientifica non risponde penalmente per colpa lieve”.
Con la norma in esame, il legislatore ha inteso delimitare la responsabilità dell’operatore sanitario imperniandola al rispetto delle linee guida accreditate nella comunità scientifica. In tale prospettiva, se il medico si fosse conformato alle indicazioni contenute nelle linee guida non sarebbe stato chiamato a rispondere penalmente nei casi di colpa lieve, residuando una responsabilità penale soltanto qualora avesse commesso errori derivanti da colpa grave.
“Legge Gelli-Bianco”
Tale disposizione, di evidente favore per il sanitario, poiché volta a restringere l’ambito del punibile alla sola colpa grave, è stata successivamente modificata dalla Legge 8 marzo 2017, n. 24 (la c.d. legge Gelli-Bianco) che, proprio in tema di responsabilità del sanitario, ha introdotto l’attuale articolo 590-sexies c.p. Detta norma, dopo aver precisato che in caso di omicidio e lesioni colpose del sanitario si applicano le sanzioni previste dagli artt. 589 e 590 c.p., ossia quelle relative all’omicidio e alle lesioni colpose, recita: “Qualora l’evento si sia verificato a causa di imperizia, la punibilità è esclusa quando sono rispettate le raccomandazioni previste dalle linee guida come definite e pubblicate ai sensi di legge ovvero, in mancanza di queste, le buone pratiche clinico-assistenziali, sempre che le raccomandazioni previste dalle predette linee guida risultino adeguate alle specificità del caso concreto.”
Dalla norma così riformulata emergono alcune novità di rilievo:
- in primo luogo, viene meno il riferimento alla colpa lieve, il cui posto viene preso dall’imperizia
- in secondo luogo, pur rimanendo fermo il riferimento alle linee guida, il legislatore specifica che l’operatore sanitario va esente da responsabilità nel caso in cui il contenuto delle linee guida sia adeguato al caso concreto. Dunque, non è sufficiente attenersi alle raccomandazioni recate dalle linee guida, ma occorre anche che esse siano idonee a fronteggiare il caso concreto. Le regole di condotta contenute nelle linee guida, pur avendo un valore rilevante e, per l’appunto, di “guida” per il sanitario, sono prive di carattere vincolante, dal momento che il professionista è tenuto a discostarsene ogniqualvolta sia necessario in ragione delle circostanze caratterizzanti il caso specifico.
La riforma del 2017 va menzionata anche per aver avuto il merito di definire, all’art. 5, il meccanismo di raccolta delle linee guida, che possono essere elaborate esclusivamente da alcuni soggetti – si tratta di enti e istituti pubblici e privati nonché società o associazioni tecnico-scientifiche iscritti a un apposito elenco – per poi essere fatte confluire nel Sistema nazionale per le linee guida (SNLG). Tale “catalogazione” ha rappresentato, senza ombra di dubbio, una risposta all’esigenza di maggiore determinatezza nell’individuazione delle regole di condotta a cui far riferimento. Detta situazione ha rappresentato una svolta rispetto alla normativa precedente, dal momento il legislatore del 2012 si è limitato a prevedere che le linee guida da seguire fossero quelle accreditate dalla comunità scientifica, senza però specificare quali fossero, difettando un preciso sistema di formalizzazione delle medesime.
Si evidenzia che, appena dopo l’entrata in vigore della norma, si è sviluppata una fitta produzione giurisprudenziale con pronunce tra loro contrastanti, che ha sollecitato l’intervento delle Sezioni Unite nel 2018 (Cass. pen., sez. un., 22 febbraio 2018, n. 8770, “sentenza Mariotti”). Tale discordanza interpretativa è stata originata proprio dalla peculiare formulazione della norma in esame che si pone in discontinuità con il precedente dettato normativo.
Le Sezioni Unite, attraverso un’interpretazione alquanto creativa della norma, hanno chiarito che l’esercente la professione sanitaria non è punibile unicamente nel caso di errore dovuto a imperizia lieve nell’esecuzione delle linee guida. Il medico, dunque, viene sanzionato in tutte le altre ipotesi in cui compia errori, anche di lieve entità, causati da negligenza e imprudenza; lo stesso vale nel caso in cui il sanitario commetta errori di imperizia, anche lieve, nella fase di individuazione delle linee guida da applicare al caso concreto.
Dunque, la giurisprudenza di legittimità, escludendo la responsabilità penale del medico nei casi di imperizia di lieve entità nell’esecuzione delle linee guida, ha recuperato in via interpretativa il requisito della colpa lieve, nonostante l’attuale norma non ne faccia espressa menzione.
Sul punto, è necessario sottolineare che per l’interprete non è sempre facile operare una distinzione tra i concetti di imperizia, negligenza e imprudenza, in ragione dei loro contorni sfumati e, talvolta, anche sovrapponibili. La disposizione in questione, quindi, riferendosi al solo concetto di imperizia, impone al giudice di valutare preliminarmente quale sia la natura dell’errore – ossia se esso derivi da imperizia, negligenza o imprudenza – con tutte le difficoltà interpretative che ne conseguono.
Dal raffronto delle norme menzionate, si evince che, ad oggi, il trattamento penale riservato agli operatori sanitari è più gravoso rispetto a quello previsto dalla legge Balduzzi, laddove il medico non era chiamato a rispondere in tutti i casi di errore lieve purché avesse individuato correttamente le linee guida.
Nuova proposta di legge
La proposta di riforma verte sulla modifica dell’art. 590 sexies c.p. e sull’introduzione di un nuovo articolo, ossia il 590 septies c.p. Di seguito si riportano gli articoli di cui la proposta si compone:
Art. 1. L’articolo 590-sexies del codice penale è sostituito dal seguente:
590-sexies c.p.: (Responsabilità colposa per morte o lesioni in ambito sanitario):
“Quando dallo svolgimento dell'attività sanitaria derivi per colpa una lesione o il decesso del paziente anche come più grave conseguenza delle lesioni riportate, si applicano le pene della reclusione da tre mesi a cinque anni, salvo quanto disposto dal secondo comma.
L'esercente la professione sanitaria che nello svolgimento della propria attività si attiene alle linee guida e alle buone pratiche accreditate dalla comunità scientifica non risponde penalmente per colpa lieve.
La determinazione del grado della colpa è definita dai parametri di cui all’articolo 2236 del codice civile”.
Art. 2. Dopo l’art. 590-sexies del codice penale è inserito il seguente:
Art. 590-septies c.p. (Decorrenza del termine della prescrizione per il reato di responsabilità per morte o lesioni in ambito sanitario):
“Il termine di prescrizione del reato di cui all'articolo 590-sexies del codice penale decorre dal giorno della commissione della condotta causativa dell'evento”.
Art. 3. Disposizioni transitorie.
Le disposizioni di cui agli articoli 590-sexies e 590-septies del codice penale, introdotte dagli articoli 1 e 2 della presente legge, si applicano anche ai processi in corso alla data di entrata in vigore della presente legge.
Il ritorno alla colpa lieve
Stando alle previsioni contenute nella proposta di legge, si assiste a un deciso dietrofront nella disciplina relativa alla responsabilità penale del sanitario. Viene meno, infatti, il riferimento all’imperizia, sostituita dall’esplicito richiamo alla colpa lieve. Ne consegue che l’agente sarebbe chiamato a rispondere solo nel caso in cui gli eventi avversi scaturiscano da una condotta gravemente colposa a lui imputabile. Peraltro, il riferimento alla colpa grave viene rafforzato dal richiamo all’art. 2236 c.c., relativo alla responsabilità civile del prestatore d’opera, in favore del quale la legge delimita il campo di responsabilità. A tal proposito, il codice civile prevede che “se la prestazione implica la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà, il prestatore d'opera non risponde dei danni, se non in caso di dolo o di colpa grave”.
L’abbandono del riferimento all’imperizia e il contestuale ritorno al concetto di colpa lieve – già previsto dalla legge Balduzzi – sembrerebbe apportare una semplificazione, atteso che l’interprete, rebus sic stantibus, non sarebbe più tenuto a definire la natura della condotta colposa del sanitario – ossia se essa derivi da imperizia, diligenza o negligenza – operazione che, come si è già detto, non è sempre facile da eseguire a causa dei confini sfocati dei concetti in questione. Cionondimeno, il rinnovato riferimento alla colpa lieve condurrebbe l’interprete a svolgere un’attività ermeneutica altrettanto complessa in ragione dell’indeterminatezza che connota tale nozione.
Accreditamento delle linee guida
Un indietreggiamento rispetto all’attuale disciplina si avrebbe anche a seguito dell’eliminazione del riferimento contenuto all’art. 6 della legge 8 marzo 2017, n. 24 laddove si specifica che le raccomandazioni previste dalle linee guida debbano essere “definite e pubblicate ai sensi di legge” – ossia devono seguire la procedura di pubblicazione definita all’art. 5, comma 3, della medesima legge – mediante la previsione generica secondo cui queste siano accreditate dalla comunità scientifica. Una siffatta disposizione sottende la volontà di tornare all’impostazione della legge Balduzzi e di eliminare il più rigido sistema di raccolta e di sistematizzazione delle linee guida attualmente in vigore, che ha rappresentato una conquista in termini di determinatezza delle regole cautelari di condotta.
Dunque, il tenore letterale del rinnovato art. 590-sexies c.p., prospettando il superamento dell’attuale regime, indurrebbe l’interprete a considerare implicitamente abrogato l’art. 5 nella parte in cui viene disciplinato il sistema di pubblicazione delle linee guida. Alla luce di ciò, si ritiene che la disposizione così riformulata sia inidonea a garantire alla norma un livello di determinatezza auspicabile.
Unificazione delle fattispecie incriminatrici
Ulteriore obiettivo della proposta di legge è unificare le attuali fattispecie incriminatrici di lesioni personali colpose e di omicidio colposo.
Per meglio comprendere questo punto, si deve premettere che l’attuale art. 590-sexies c.p., a giudizio della Corte di Cassazione, ma anche della dottrina, rappresenta una mera causa di non punibilità, dal momento che esso non dà vita a fattispecie autonome di omicidio colposo e di lesioni colpose del sanitario. Tale convincimento si fonda sul fatto che la norma in esame si limita a rinviare alle fattispecie di omicidio colposo e lesioni personali colpose rispettivamente previste agli artt. 589 e 590 c.p. Una tale situazione, a detta dei promotori della proposta di legge, comporta che i due reati “siano separatamente contestabili e punibili, attribuendo due volte a un medesimo autore un accadimento unitariamente valutabile, in contrasto con il principio del ne bis in idem di cui all’articolo 649 del codice di procedura penale”, come nell’ipotesi del paziente che, dopo aver subito una grave lesione a seguito dei un errore del sanitario, deceda. Preso atto che la morte e le lesioni sono rispettivamente gli elementi costitutivi dei reati disciplinati agli artt. 589 e 590 c.p., il sanitario, dapprima imputato del reato di lesioni colpose, potrebbe essere chiamato successivamente a rispondere del reato di omicidio colposo qualora si verificasse il decesso del paziente, con il rischio di subire per ben due volte il medesimo addebito.
A giudizio dei promotori, l’odierna interpretazione giurisprudenziale contrasta con la reale voluntas legis, in quanto il legislatore, mediante la riforma del 2017, avrebbe voluto dar vita a un’unica fattispecie incriminatrice. Pertanto, a loro parere, vi sarebbe la necessità di porre rimedio all’orientamento ormai consolidatosi in giurisprudenza, riformulando in modo perentorio il dettato normativo nel senso dell’unicità della norma incriminatrice, così da far confluire finalmente gli eventi morte e lesione nella medesima fattispecie delittuosa. Ne consegue che, se dopo la malattia si verificasse anche la morte del paziente, il reo verrebbe chiamato a rispondere di un unico reato, poiché gli eventi sarebbe elementi costitutivi di un’unica fattispecie incriminatrice.
A ben vedere, come evidenziato dal magistrato Paolo Piras (si veda il suo contributo intitolato La proposta di legge Matone sulla responsabilità sanitaria e le conseguenze della sua approvazione, in Sistema penale, 18 gennaio 2024), la realtà dei fatti è ben diversa da quella appena prospettata per la rarità del bis in idem in materia: infatti, delle 409 sentenze di legittimità in materia pronunciate dall’entrata in vigore dell’ attuale art. 590 sexies c.p., in una sola occasione si è riscontrata la problematica (Cass. pen., sez. IV, n. 32240/22). Nel caso di specie, i giudici hanno ritenuto che le lesioni colpose seguite dal decesso del paziente determinassero un’ipotesi di concorso formale dei reati di cui agli artt. 589 e 590 c.p.
A ciò si aggiunge il peculiare trattamento sanzionatorio previsto dalla nuova formulazione normativa: la proposta di legge, prevedendo una sola fattispecie incriminatrice, prospetta conseguentemente anche un'unica cornice edittale per le ipotesi eterogenee di omicidio e di lesioni personali, con il rischio concreto che il medico che ha cagionato colposamente una lesione particolarmente grave possa essere sanzionato con una pena pressoché identica a quella irrogabile nei confronti del sanitario resosi responsabile del più grave evento consistente nella morte del paziente.
Termine di prescrizione
Si dà conto che la proposta di legge prevede anche l’introduzione dell’art. 590-septies c.p., disposizione che ha la funzione di precisare il momento a partire dal quale decorre il termine di prescrizione delle condotte criminose contemplate all’articolo precedente e che deroga la regola generale sancita all’art. 158 c.p., secondo cui il termine di prescrizione decorre dal giorno della consumazione del reato. In base a tale disciplina, nelle ipotesi di lesioni personali colpose e di omicidio colposo, il termine dovrebbe decorrere dal verificarsi delle lesioni e della morte del paziente, eventi che rappresentano i momenti consumativi dei delitti in parola.
Di contro, la proposta di legge prevede che il termine di prescrizione inizi a decorrere già dal giorno in cui è stata posta la condotta causativa dell’evento. Tale disposizione sembrerebbe più favorevole al sanitario sottoposto a procedimento penale, dal momento che l’anticipazione del termine di prescrizione – fissato nel momento in cui viene posta in essere la condotta colposa o viene omesso colposamente il comportamento doveroso – importa che il lasso temporale atto a estinguere il reato decorra da un momento talvolta precedente all’insorgenza delle lesioni/malattia o della morte, che potrebbero manifestarsi anche a distanza di tempo.
Disposizione transitoria
Appare critico anche il contenuto dell’art. 3, posto a chiusura della proposta di legge e relativo alle disposizioni transitorie, laddove prevede che la nuova normativa si applichi ai processi già in corso alla data dell’entrata in vigore della legge, e dunque anche ai fatti commessi prima della sua vigenza. Una disposizione del genere, tuttavia, rischia di essere in contrasto con il principio cardine di irretroattività della legge penale sfavorevole al reo – che trova il suo fondamento normativo nell’art. 25, secondo comma, della Costituzione - dal momento che la sua applicazione comporterebbe, quanto alle sole ipotesi di lesioni personali dovute a colpa grave, un regime sanzionatorio deteriore per il sanitario che ha commesso l’illecito prima della sua entrata in vigore. Invece, le lesioni personali derivanti da errori di lieve entità, oggi sanzionabili ai sensi dell’art. 590-sexies c.p., non sarebbero più punibili in base a quanto prevede la proposta di legge che limita l’ambito del punibile alle sole ipotesi di colpa grave, con esito favorevole per il reo nel caso di una sua applicazione retroattiva.
A ben vedere, la cornice edittale oggi applicabile è pari:
- a un massimo di 3 mesi di reclusione, o a un massimo di 309 euro di multa nel caso di lesioni lievi
- da 1 a 6 mesi di reclusione, o da 123 a 619 euro di multa se si tratta di lesioni gravi
- da 3 mesi a 2 anni di reclusione, o da 309 a 1.209 euro di multa nell’ipotesi di lesioni gravissime.
È evidente che siffatto sistema sanzionatorio appaia di gran lunga più favorevole rispetto a quello prospettato dal riformato art. 590-sexies c.p., laddove la forbice edittale andrebbe dai 3 mesi fino ai 5 anni di reclusione, con il rischio che la disposizione transitoria possa essere dichiarata costituzionalmente illegittima in ragione della sua efficacia retroattiva sfavorevole limitatamente ai casi di lesioni originate da colpa grave.
Di contro, nessun problema si riscontrerebbe con riferimento all’ipotesi di omicidio colposo, dal momento che l’attuale cornice sanzionatoria si attesta tra i 6 mesi e i 5 anni di reclusione, ed è quindi più gravosa rispetto a quella prospettata nella riforma (che andrebbe dai 3 mesi ai 5 anni di reclusione).
Perplessità conclusive
Alla luce di quanto finora osservato, dalla proposta di legge sono emerse numerose criticità, tra cui la creazione di un’unica fattispecie incriminatrice di lesioni colpose e omicidio colposo, da cui discenderebbe un’unica cornice edittale per fatti del tutto eterogenei tra loro.
Appare, inoltre, particolarmente critico l’intento di relegare la responsabilità penale del sanitario alle sole ipotesi di errore colposo di grave entità. Ciò consentirebbe di ritagliare una più ampia sfera di impunità in suo favore, esito assai discutibile per i risvolti che potrebbe avere sia in tema di performance del medico - il quale, forte del regime di impunità, potrebbe essere indotto a adottare uno standard di diligenza più basso nell’esercizio della professione - sia in tema di uguaglianza, in quanto per questa categoria professionale si avrebbe una deroga di favore rispetto al trattamento ricevuto dagli altri consociati.