La violenza nei confronti degli operatori sanitari e socio-sanitari
Lo scorso 12 marzo è stata celebrata la quinta giornata "Giornata nazionale di educazione e prevenzione contro la violenza nei confronti degli operatori sanitari e socio-sanitari", istituita dall’art. 8 della L. 14 agosto 2020 n. 113.
L’istituzione della giornata si deve all’iniziativa condotta, a livello internazionale, dal Conseil Européen des Ordres des Médecins (CEOM) che si occupa del tema da più di un decennio.
Non a caso, la data individuata dal Ministro della Salute tramite D.M. del 28 gennaio 2022 è caduta sulla stessa precedentemente scelta per giornata europea di sensibilizzazione contro la violenza nei confronti dei medici e degli altri operatori sanitari, che si celebra dal 2020.
Malgrado la concomitanza temporale con il periodo pandemico, si deve tenere presente come il percorso che poi ha portato all’istituzione si sia avviato diversi anni prima e coinvolga molti Paesi europei (in particolare Spagna e Belgio) che ormai da diverso tempo riscontrano un crescendo di comportamenti aggressivi nei confronti del personale sanitario.
La Giornata nazionale contro la violenza e le misure penali di contrasto: la Legge 113/2020 in sintesi
Il d.d.l. che ha portato all’approvazione della L. 113/2020 è di iniziativa governativa (Conte I) e rimonta alla prima fase della XVIII legislatura.
L’Atto iniziale (S. 867) prevedeva, al netto di una clausola di invarianza finanziaria, due articoli. Il primo ha permesso l’istituzione, presso il Ministero della Salute, dell’«Osservatorio nazionale sulla sicurezza degli esercenti le professioni sanitarie», al quale è attribuito il compito di monitorare gli episodi di violenza commessi ai danni degli esercenti le professioni sanitarie e di proporre al Ministro della Salute l’adozione di idonee misure per ridurre i fattori di rischio negli ambienti più esposti, nonché di monitorare l’attuazione delle misure di prevenzione e protezione previste dalle vigenti disposizioni a garanzia dei livelli di sicurezza nei luoghi di lavoro.
In precedenza, non c’era modo di controllare in modo affidabile l’entità del fenomeno e nella stessa relazione di accompagnamento al d.d.l. si leggeva che «il verificarsi di atti di violenza in ambito sanitario è un fenomeno ben noto, seppure manchino statistiche certe sulla sua diffusione».
Il secondo articolo prevedeva, già allora, l’introduzione dell’aggravante oggi contenuta all’art. 61, n. 11 octies c.p..
Nel corso dell’iter parlamentare, il testo si è ampliato e sono confluite all’interno proposte emendative di diversa natura e colore politico.
Tra esse, come detto, spicca l’attuale art. 8, istitutivo della Giornata nazionale, che, assieme alla costituzione dell’Osservatorio, rappresenta la novità più significativa e rilevante, permettendo di raccogliere informazioni affidabili sul fenomeno attraverso la formazione di serie storiche. Inoltre, a seguito di richiesta formalizzata nel parere della Conferenza Stato-regioni, è stato previsto che, per le tematiche di comune interesse, l’Osservatorio in questione si rapporti con quello dedicato alle «buone pratiche sulla sicurezza nella sanità», previsto dall’art. 3 della L. 8 marzo 2017, n.24 (c.d. Gelli-Bianco).
Di diverso tenore sono stati gli altri interventi che hanno ampliato i contenuti finali della L. 113/2020, pressoché tutti indirizzati ad aumentare la risposta sanzionatoria nei confronti del fenomeno.
Prima ancora che vi fossero dei dati, il legislatore non solo ha scelto di modificare l’art. 61 c.p., ma anche di introdurre un nuovo secondo comma all’art. 583 quater c.p. in tema di lesioni personali ai danni di personale esercente una professione sanitaria o socio-sanitaria e a chiunque svolga attività ausiliarie ad essa funzionali. La tesi ampiamente maggioritaria in dottrina e avvallata dalla Cassazione (Cass. pen., sez. V, 24 gennaio 2024, n. 3117) vede in tale scelta la previsione di una figura autonoma di reato rispetto a quella di lesione personale (art. 582 c.p.).
Al reato e all’aggravante il legislatore ha aggiunto norme relative al regime di procedibilità (art. 6) dando spazio all’azione penale d’ufficio a discapito della querela. Non mancano, inoltre, riferimenti alla prevenzione degli episodi di aggressione e violenza (art. 7), laddove viene stabilito che le strutture sanitarie devono prevedere, nei propri piani per la sicurezza, misure volte a stipulare specifici protocolli operativi con le forze di polizia, per garantire il loro tempestivo intervento.
Si prende atto, pertanto, che la prevenzione cui si riferisce la norma è difficile da ritenere effettivamente tale, visto che, laddove si parla di “pronto intervento”, ciò che a rigore si voleva prevenire, in realtà deve già essere avvenuto. Resta chiaro l’intento di evitare ulteriori degenerazioni, dovendo tuttavia riconoscere che in tal modo non sono stati raggiunti risultati soddisfacenti.
Violenze sui sanitari: le analisi del CEOM e le esigenze del settore medico
Nel 2023, il CEOM ha adottato un modulo europeo standardizzato per la segnalazione delle aggressioni, elaborato in collaborazione con le organizzazioni mediche dei Paesi membri. Lo scopo di questo strumento, frutto della collaborazione tra le organizzazioni mediche partecipanti, è identificare meglio le cause e le conseguenze di tali violenze e sviluppare politiche di prevenzione più efficaci.
I dati italiani, in base al dettato della L. 113/2020, dovrebbero essere pubblicati e depositati in Parlamento dall’Osservatorio presso il Ministero entro il 31 marzo di ogni anno.
Sono rilevanti alcune dichiarazioni rese prima dello scoppio della pandemia (quindi da essa non influenzate) dal dott. Nicolino D’Autilia, già presidente del CEOM (intervistato da Sanità Informazione) per fare il punto della situazione sulle condizioni in cui lavora il personale sanitario italiano.
Il dott. D’Autilia prova a dare delle motivazioni circa l’aumento delle aggressioni a livello europeo. Spesso – egli afferma – si scaricano sui professionisti sanitari tensioni generate da inefficienze totali o parziali del servizio stesso. D’altra parte, mutato è anche l’atteggiamento delle persone, che oggi hanno esigenze sempre più alte, cosa che spiegherebbe perché gran parte delle aggressioni avviene nei Pronto Soccorso o comunque nei contesti della medicina d’urgenza.
Tra le contingenze italiane segnalate da D’Autilia, già prima della pandemia era emersa la problematica delle guardie mediche, alcune delle quali sono collocate in contesti geografici e culturali che le espongono maggiormente al rischio di subire aggressioni. Egli non tace d’altro canto sul fatto che non sempre le Aziende sanitarie e/o ospedaliere mettono in atto tutti i sistemi contrattualmente previsti per garantire la sicurezza ai colleghi di guardia medica, specie per quanto riguarda il personale femminile.
D’Autilia già allora affermava che il rapporto tra medico e paziente era cambiato e tale processo non può che essersi accelerato nel corso e dopo la pandemia di Covid-19. L’aspettativa di risposte da parte dei pazienti e dei parenti è cresciuta a dismisura con pretese di risposte efficaci e immediate anche a bisogni che non hanno la caratteristica dell’urgenza.
Inasprimento delle pene e nuove misure: l'evoluzione della legislazione sulla violenza sanitaria
La scelta di Governo e Parlamento, anche successivamente, è andata nel senso di non prevedere investimenti in sistemi di prevenzione, lasciando questi aspetti alle Regioni e alle singole Aziende sanitarie, che si sono mosse e si muovono in ordine sparso.
I due organi costituzionali, con l’art. 16 d.l. 30 marzo 2023, n. 34 (convertito in L. 26 maggio 2023, n. 56) sono intervenuti pressoché esclusivamente tramite la repressione penale. Il citato decreto legge (primariamente dedicato al problema del c.d. “caro bollette”) ha riformulato il secondo comma dell’art. 583 quater c.p. dopo meno di tre anni di vigenza. Oltre al trattamento aggravato per le lesioni gravi e gravissime commesse ai danni di sanitari previsto dal 2020, dal 2023 le lesioni semplici commesse ai danni dei medesimi soggetti sono punite con un trattamento sanzionatorio più grave rispetto a quello ex art. 582 c.p..
La legge di conversione ha aggiunto un comma 1-bis al citato art.16: «Al fine di garantire la tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica e le esigenze di prevenzione generale e di repressione dei reati nonché di assicurare l'incolumità degli esercenti le professioni sanitarie operanti nelle strutture ospedaliere pubbliche e private accreditate dotate di un reparto di emergenza-urgenza, presso le strutture medesime, in considerazione del bacino di utenza e del livello di rischio della struttura, con ordinanza del questore possono essere costituiti posti fissi della Polizia di Stato […] senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica».
Poco più di un anno dopo, lo schema d’intervento si è ripetuto con l’approvazione di un nuovo decreto legge volto a modificare alcune specifiche norme penali e un piccolo gruppo di norme processuali accompagnate da una clausola di invarianza finanziaria. Si tratta del d.l. 1 ottobre 2024, n. 137 (Misure urgenti per contrastare i fenomeni di violenza nei confronti dei professionisti sanitari, socio-sanitari, ausiliari e di assistenza e cura nell'esercizio delle loro funzioni nonché di danneggiamento dei beni destinati all'assistenza sanitaria) convertito con modificazioni solo pochi mesi fa con L. 18 novembre 2024, n. 171.
In base al decreto legge il soggetto che aggredisce chi lavora nei luoghi di cura può essere sottoposto all’arresto in flagranza anche differita e sono previste pene più severe per chi danneggia beni delle strutture sanitarie, con un coinvolgimento dell’art. 635 c.p..
Anche in questo caso, però, la legge di conversione ha ulteriormente arricchito di contenuti il pur breve articolato. La platea di vittime potenziali dell’art. 583 quater c.p. è ampliata ora ai «servizi di sicurezza complementare in conformità alla legislazione vigente». I problemi di coordinamento con altre figure circostanziali e ipotesi autonome di reato aumentano ulteriormente, perché chiaramente la norma riguarda tanto il personale della Polizia di Stato e degli altri corpi quanto la sicurezza privata, creando un disallineamento importante con il resto della disciplina riguardante azioni delittuose ai danni di pubblici ufficiali e incaricati di pubblico servizio.
In questi primi mesi del 2025 il dibattito si è spostato sull’adozione delle c.d. "body cam" da parte degli operatori sanitari dei pronto soccorso come strumento di dissuasione rispetto a comportamenti violenti dell’utenza. La Giunta della Regione Veneto, a marzo, ha messo a bando l’acquisto e la formazione collegata all’uso di questi strumenti per le strutture ospedaliere della Usll 4 del Veneto Orientale (Portogruaro – San Donà di Piave). L’Ordine dei Medici di Padova ha accolto la notizia senza entusiasmo sottolineando l’importanza di investire risorse nel miglioramento del servizio anziché nella repressione ricordando che negli ultimi vent’anni anni in Italia sono stati chiusi 220 Pronto Soccorsi, un terzo del totale.