La vicenda processuale e le questioni sottoposte al T.A.R.
La Giunta della Regione Lombardia con due deliberazioni, rispettivamente del 22.4.2024 e del 29.9.2025, approvava il tempario unico regionale per le prestazioni di specialistica ambulatoriale oggetto del Piano Nazionale di Governo delle Liste d’Attesa (PNGLA) 2019-2021. Con il PNGLA, il legislatore intendeva perseguire l’obiettivo di rafforzare la tutela del diritto alla salute sotto il profilo della riduzione delle liste d’attesa. In particolare, le novità introdotte riguardavano un nuovo sistema di monitoraggio e strumenti di controllo volti a garantire ai cittadini l’erogazione della prestazione medica nei tempi previsti dalla classe di priorità individuata nel PNGLA.
Dal canto loro, le deliberazioni regionali suddette, inserendosi nell’ambito dell’autonomia organizzativa in materia sanitaria, introducevano misure per il contenimento delle liste d’attesa e stabilivano tempi massimi di esecuzione delle prestazioni sanitarie e tempi ridotti di refertazione.
Ebbene, il Sindacato Nazionale Area Radiologica, congiuntamente a due medici radiologi dipendenti del SSN, adiva il T.A.R. Milano chiedendo l’annullamento delle delibere recanti il tempario unico regionale per le prestazioni di specialistica ambulatoriale.
Il quadro normativo: liste d’attesa, tempari regionali e livelli essenziali delle prestazioni
Giova preliminarmente ricostruire il quadro normativo e il sistema delle fonti nel quale s’inscrive la controversia.
Il Piano Nazionale di Governo delle Liste di Attesa (PNGLA) 2019-2021 costituisce un atto amministrativo generale di programmazione adottato in sede di Conferenza Stato-Regioni volto all’assunzione di un impegno comune del Governo e delle Regioni. In particolare, il PNGLA mira a garantire un appropriato, equo e tempestivo accesso ai servizi sanitari prevedendo, tra le altre cose, il rispetto da parte degli enti territoriali dei tempi massimi di attesa delle prestazioni sanitarie. Il Piano si propone altresì di fissare linee guida che le singole Regioni devono rispettare nell’adozione dei propri piani regionali, in una prospettiva di collaborazione.
Proprio nell’ambito di implementazione e attuazione del PNGLA si inseriscono i tempari regionali delle prestazioni sanitarie in argomento. Questi costituiscono strumenti operativi finalizzati a ridurre le liste d’attesa attraverso la predisposizione di tempistiche standard entro cui le prestazioni sanitarie devono essere erogate.
Invero, il tema delle liste d’attesa si inserisce nel più ampio problema della ripartizione delle materie tra competenza esclusiva dello Stato e concorrente Stato-Regioni. Infatti, se la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) costituisce una scelta politica affidata al legislatore nazionale, lo strumento del tempario, invece, attiene all’autonomia organizzativa del servizio sanitario regionale. In particolare, la definizione dei livelli essenziali in materia sanitaria assolve alla funzione di dettare criteri direttivi per l’intero territorio nazionale. Questi assumono valore vincolante nei confronti degli enti territoriali, i quali devono provvedere all’attuazione dei piani di programmazione dei LEP.
La materia delle liste d’attesa risulta, dunque, disciplinata, da un lato, a livello nazionale dal PNGLA che si propone di definire standard minimi dei servizi sanitari e, dall’altro lato, da strumenti attuativi regionali di dettaglio che intervengono in modo coordinato al piano nazionale.
Delineato brevemente il sistema delle fonti e delle competenze legislative entro cui si inseriscono le questioni di diritto prospettate nel caso in questione, occorre procedere all’esame dei motivi di ricorso.
In primo luogo, i ricorrenti lamentano l’incompetenza della Regione Lombardia a intervenire sui tempi di esecuzione delle prestazioni sanitarie. Segnatamente, il vizio di incompetenza deriverebbe dalla violazione dell’art. 117, co. 2, lett. m), Cost., nella parte in cui tale disposizione attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Come è noto, il legislatore ha inteso garantire standard minimi di determinati servizi, tra cui quelli medico-sanitari, in ragione del coinvolgimento di diritti civili e sociali di rango costituzionale, quale, per l’appunto, il diritto alla salute.
Nel caso di specie, la determinazione dei livelli essenziali sotto il profilo dei tempi di attesa intercorrenti tra la prescrizione e l’erogazione delle prestazioni è regolata dal PNGLA nazionale che, secondo la ricostruzione dei ricorrenti, non consentirebbe alle Regioni alcuna facoltà di intervento. Pertanto, le parti ricorrenti denunciano l’invasione, da parte della Regione, di una materia di competenza esclusiva statale.
In secondo luogo, viene denunciato il vizio di eccesso di potere, rappresentato dai ricorrenti sotto il profilo del difetto di motivazione e di istruttoria, dell’illogicità manifesta nonché della contraddittorietà con il Piano nazionale di governo delle liste di attesa. A parere degli esponenti, le delibere sarebbero caratterizzate da un’istruttoria contraddittoria e priva di valutazioni medico-scientifiche in quanto non tengono adeguatamente conto dei tempi scientificamente necessari all’esecuzione degli esami. Anzi, il tempario fisserebbe tempi massimi di esecuzione in contrasto con i tempi minimi indicati dal modello di appropriatezza delle prestazioni pubblicato dalla Società italiana di radiologia medica (SIRM). In altri termini, i ricorrenti sostengono che la mancata indagine medico-scientifica da parte della Regione sui tempi effettivi dell’esecuzione delle prestazioni nonché il mancato coordinamento del tempario adottato dalla Regione con i tempi minimi indicati a livello nazionale costituiscano vizi autonomamente censurabili e si riflettano altresì sull’impianto motivazionale delle deliberazioni. Inoltre, tale difetto di istruttoria condurrebbe a risultati illogici e irrazionali incompatibili con le evidenze scientifiche e con gli obblighi professionali e deontologici dei medici radiologi vigenti sul territorio nazionale.
Infine, secondo i ricorrenti, l’introduzione del tempario unico inciderebbe sull’organizzazione del lavoro dei medici dipendenti del SSN. In tal modo, la Giunta regionale assumerebbe unilateralmente decisioni relative ai rapporti di lavoro in violazione degli artt. 40 e ss., D.lgs. n. 165/2001, che riservano tali materie alla contrattazione collettiva nazionale.
La legittimità del tempario regionale quale strumento di organizzazione del servizio sanitario
Con sentenza del 11.2.2026, n. 672, la V sezione del T.A.R. Milano respinge integralmente il ricorso ritenendolo infondato.
In via preliminare, il Collegio riconosce la legittimazione ad agire congiunta del Sindacato e dei medici ricorrenti, non ravvisando alcun conflitto di interessi. Difatti, posto che l’interesse collettivo dell’associazione sindacale deve identificarsi con l’interesse di tutti gli appartenenti alla categoria, il Collegio riconosce che il ricorso proposto dal Sindacato sia volto a salvaguardare l’intera categoria dei medici radiologi operanti nella Regione Lombardia. Pertanto, accertata l’omogeneità dell’interesse di categoria fatto valere in giudizio, non sussiste alcun conflitto con gli interessi individuali delle parti ricorrenti.
Procedendo all’esame del merito del ricorso, i giudici dichiarano infondati i motivi con cui i ricorrenti deducono i vizi di incompetenza e di eccesso di potere.
Infatti, il tempario delle prestazioni specialistiche costituisce uno strumento di attuazione regionale del PNGLA. Mentre quest’ultimo disciplina i tempi di attesa intercorrenti tra la prescrizione e l’erogazione delle prestazioni, il tempario contenuto nelle delibere regionali, perseguendo il medesimo obiettivo di riduzione dei tempi medi delle singole prestazioni, mette a disposizione un parametro temporale di riferimento che consente di programmare le visite dei medici specialistici. Sicché non sussiste alcuna invasione della competenza statale, né alcun contrasto tra le due discipline.
Analogamente, con riferimento alla mancata considerazione dei documenti pubblicati dal SIRM aventi ad oggetto i tempi minimi di esecuzione delle prestazioni sanitarie, il Collegio evidenzia che le deliberazioni censurate costituiscono atti di indirizzo non vincolanti nei confronti degli enti del Servizio sanitario. Ciò significa che non impattano sulla determinazione concreta della durata delle prestazioni, che resta affidata alla valutazione del professionista sanitario il quale, in funzione della specificità del caso concreto, conserva la propria autonomia nel definire i tempi adeguati e necessari per l’erogazione della singola prestazione.
Il T.A.R. Milano ritiene altresì infondati i motivi inerenti la violazione del D.lgs. n. 165/2001 nella parte in cui il tempario unico regionale inciderebbe unilateralmente sull’organizzazione e sui rapporti di lavoro dei medici dipendenti del SSN, materie riservate alla contrattazione collettiva nazionale. Il Collegio sottolinea che il tempario non modifica l’orario di lavoro dei sanitari né impone prestazioni aggiuntive. Al contrario, le previsioni contenute nelle delibere impugnate sono rivolte principalmente agli addetti che ricevono le prenotazioni al fine di consentire l’organizzazione delle agende nel rispetto dei limiti previsti dall’accordo collettivo nazionale vigente.
Considerazioni conclusive
In conclusione, i provvedimenti censurati non ledono la libera determinazione dei medici, “lasciando intatta la facoltà di questi ultimi di dedicare ad ogni singola prestazione il tempo necessario, anche maggiore rispetto a quello prestabilito”. Tant’è vero che le indicazioni temporali contenute nelle delibere non assumono carattere vincolante, non prevedendo sanzioni in caso di violazione dei tempi di riferimento e mantengono, pertanto, integra l’autonomia del professionista sanitario. Risulta, dunque, evidente la finalità dei provvedimenti di perseguire una maggiore omogeneità gestionale nella predisposizione delle agende delle strutture e nella programmazione delle prestazioni sanitarie.
La pronuncia in commento contribuisce a chiarire la natura giuridica del tempario regionale, qualificandolo non come fonte di disciplina dell’attività professionale del medico, bensì come strumento di organizzazione amministrativa del servizio sanitario funzionale all’attuazione del Piano nazionale di governo delle liste d’attesa. In tale prospettiva, il T.A.R. valorizza il riparto costituzionale delle competenze tra Stato e Regioni, riconoscendo a queste ultime un significativo spazio di autonomia nell’organizzazione dei servizi sanitari, purché restino fermi i livelli essenziali delle prestazioni fissati a livello nazionale. Parallelamente, la decisione riafferma che la programmazione amministrativa non può comprimere l’autonomia tecnico-professionale del sanitario, il quale conserva la responsabilità di determinare, in relazione al caso concreto, il tempo effettivamente necessario per l’esecuzione della prestazione. La sentenza si colloca, pertanto, nel più ampio orientamento giurisprudenziale volto a distinguere gli strumenti di organizzazione del servizio dalle determinazioni incidenti sull’esercizio della professione medica, ribadendo come l’efficienza organizzativa debba conciliarsi con il principio di appropriatezza delle cure.