Il caso e la questione di legittimità costituzionale
La questione di legittimità costituzionale decisa dalla Corte, con la sentenza n. 76 del 2025, riguarda un caso legato all’applicazione di un trattamento sanitario obbligatorio, ai sensi degli artt. 33, 34 e 35 della legge n. 833 del 1978, nei confronti di una donna che aveva assunto dosi eccessive di psicofarmaci e manifestato intenti suicidari, accompagnati da agiti pericolosi, quali lo sporsi da un ponte[ref]Per una più precisa ricostruzione dei fatti da cui trae origine la vicenda giudiziaria in commento si rinvia all’ordinanza di rimessione (pubblicata, con n. 207, in Gazz. Uff., 1° serie speciale, n. 46 del 13 novembre 2024): Cass. Civ., sez. I, ord., 9 settembre 2024, n. 24124, in www.ius.giuffrefl.it, 11 ottobre 2024, con osservazioni di A. Lestini, Audi alteram partem e procedimenti di T.S.O.: un principio immanente?; in www.dirittoegiustizia.it, 9 settembre 2024, con commento di L. Biarella, La Cassazione rimette alla Consulta le norme del TSO in condizione di degenza ospedaliera; in Corti supreme e salute, 2024, n. 3, p. 887 ss., con nota di E. Daly, Trattamento sanitario obbligatorio e diritto di difesa; e in Nuova giur. civ. comm., 2025, n. 1, p. 43 ss., con commento di A. Scalera, La Cassazione solleva la questione di costituzionalità della legge sui T.S.O.[/ref].
Il provvedimento – mai notificato all’interessata – veniva convalidato dal giudice tutelare territorialmente competente, con un atto parimenti non comunicato nell’immediatezza. A tal punto, dopo le dimissioni dall’ospedale, la paziente proponeva ricorso dinanzi al medesimo organo e, successivamente, gravame presso la Corte d’Appello, senza fortuna, tanto da convincere la stessa ad adire la Corte di cassazione.
Nell’unico motivo di ricorso viene contestata la regolarità procedurale dell’iter, facendo leva sul fatto che alla ricorrente sarebbe stata negata la conoscenza tempestiva del provvedimento del sindaco, così come la notificazione dell’ordinanza di convalida, con conseguente impossibilità per la stessa di esercitare il diritto a un ricorso effettivo, ex art. 13 CEDU.
Sul piano sostanziale, si sostiene, invece, l’insussistenza dei presupposti per l’adozione del trattamento coattivo.
Risponde sul punto l’Avvocatura di Stato, che, eccepita la difformità dell’atto di impugnazione rispetto allo schema legale, deduce altresì l’assenza di spiegazioni circa la decisività della istruttoria omessa e l’impossibilità di intaccare le decisioni di merito adottate dai giudici dei gradi precedenti.
Diversamente, la Procura generale presso la Corte di cassazione, benché solo in via subordinata all’istanza di rigetto del ricorso, sostiene che la disciplina in materia di trattamenti sanitari obbligatori, in quanto misura privativa della autodeterminazione medica e della libertà personale, non rispetti gli artt. 2, 3, 13, 24, 32 e 111 Cost., nonché l’art. 117 Cost., in relazione agli artt. 6 e 13 CEDU, nella parte in cui non prevede che l’ordinanza con la quale il sindaco dispone il trattamento sanitario obbligatorio sia notificata all’interessato, o al suo eventuale legale rappresentante, con l’avviso che il provvedimento sarà sottoposto a convalida del giudice entro le 48 ore successive, e nella parte in cui non prevede che la ordinanza di convalida del giudice tutelare sia notificata all’interessato, o al suo eventuale legale rappresentante, con l’avviso che può presentare ricorso.
Tali considerazioni sono filtrate, poi, nell’ordinanza con cui la I Sezione della Corte di cassazione ha proposto questione di legittimità costituzionale degli artt. 33, 34 e 35 della legge n. 833 del 1978, in relazione agli artt. 2, 3, 13, 24, 32 e 111 Cost., nonché all’art. 117 Cost. con riferimento agli artt. 6 e 13 CEDU, sotto un duplice profilo: per un verso, nella parte in cui non prevedono che il provvedimento motivato con il quale il sindaco dispone il trattamento sanitario obbligatorio in condizioni di degenza ospedaliera sia tempestivamente notificato all’interessato, o al suo eventuale legale rappresentante, con l’avviso che il provvedimento sarà sottoposto a convalida del giudice tutelare entro le 48 ore successive e che l’interessato ha diritto di comunicare con chiunque ritenga opportuno e di chiedere la revoca del suddetto provvedimento, nonché di essere sentito personalmente dal giudice tutelare prima della convalida; per l’altro, nella misura in cui non si prevede che la ordinanza motivata di convalida del giudice sia tempestivamente notificata all’interessato, o al suo eventuale legale rappresentante, con l’avviso che può presentare ricorso, ai sensi dell’art. 35 della legge n. 833 del 1978.
La disciplina del trattamento sanitario forzoso: tra finalità e garanzie
La questione di legittimità costituzionale sollevata incide su di un profilo della disciplina del TSO da sempre oggetto di critiche da più parti formulate.
Essa, come è noto, si è evoluta in ragione dell’abbandono del paradigma giuridico-psichiatrico, ruotante attorno all’associazione dalla persona affetta da disturbi psichici alla tematica della pericolosità sociale, in favore dell’accoglimento di una concezione esclusivamente terapeutica, il cui riflesso può essere colto nella successione normativa, che prende avvio con la legge n. 36 del 1904 e con il relativo regolamento, r.d. n. 615 del 1909, passa per l’approvazione della l. n. 180 del 1978[ref]Per un commento alla legge indicata nel testo, si veda L. Bruscuglia, Legge 13 maggio 1978, n. 180 – Accertamenti e trattamenti sanitari volontari e obbligatori, in Le nuove leggi civili commentate, 1979, p. 176 ss.[/ref] e termina con gli artt. 33, 34 e 35 l. n. 833 del 1978[ref]Sull’evoluzione della disciplina, sia sul piano sostanziale che su quello processuale, si vedano, fra gli altri, D. Rodriguez, Considerazioni in tema di TSO a margine dell’ordinanza della Corte di Cassazione n. 24124 del 2024, in Nuova giur. civ. comm., 2025, n. 1, p. 168 ss.; A.M. Vecchietti, Salute mentale e riforma sanitaria, Giuffrè, Milano, 1983, passim.[/ref].
A valle della stagione novellistica culminata con l’intervento appena ricordato, i presupposti sostanziali per l’adozione di un TSO sono rappresentati dallo stato di alterazione psichica tale da richiedere urgenti interventi terapeutici a carico dell’inferno, dalla non accettazione degli stessi da parte di quest’ultimo, e dall’assenza delle condizioni e delle circostanze che consentono di adottare tempestive e idonee misure sanitarie extra-ospedaliere (artt. 33, comma 3 e 34, comma 4 l. n. 833 del 1978).
La scansione procedurale si divide in più segmenti: inizia con una proposta motivata da parte di un medico, che deve essere convalidata da parte di un altro medico del servizio pubblico; segue la decisione del sindaco del comune di residenza dell’interessato, nella sua qualità di autorità sanitaria, adottata con ordinanza entro 48 ore dalla convalida della proposta. A tal punto, il provvedimento sindacale deve essere notificato, insieme con l’atto propositivo e con quello di convalida, al giudice tutelare nella cui circoscrizione rientra il comune di residenza, entro le 48 ore successive al ricovero.
L’autorità giudiziaria, entro le successive 48 ore, assunte le informazioni e disposti gli eventuali accertamenti, provvede con decreto motivato a convalidare o non convalidare il provvedimento e ne dà comunicazione al sindaco, il quale, nel secondo caso, dispone la cessazione del trattamento sanitario obbligatorio. Si prevede, infine, che chi è sottoposto alla misura, o chiunque vi abbia interesse, può proporre al tribunale competente per territorio ricorso contro il provvedimento convalidato dal giudice tutelare[ref]Contro i provvedimenti pronunciati dal Tribunale si può proporre reclamo, ex art. 739, comma 2 c.p.c., dinanzi alla Corte d’Appello; mentre contro le decisioni di quest’ultima è ammesso ricorso per cassazione ex art. 111, comma 7 Cost., in quanto incidono sulla libertà personale.[/ref].
Ora, anche a un esame superficiale la disciplina del TSO risulta solcata da lacune in relazione alle garanzie informative e partecipative riconosciute all’interessato.
Riguardo al primo profilo, non è sfuggita la dissonanza, rispetto alla necessità di assicurare la possibilità di un’efficace strategia reattiva, dell’assenza di alcuna comunicazione al destinatario, che, a sua volta, si pone d’ostacolo, sia alla conoscibilità del contenuto dell’atto, sia alla valutazione circa la corretta strategia difensiva da adottare.
In ordine all’aspetto partecipativo, da tempo si sottolinea il deficit di tutela del diritto di difesa, costituito dalla mancanza dell’obbligo per il giudice tutelare di sentire l’interessato[ref]Tale lacuna affliggeva anche la disciplina previgente ed è stata, per ben due volte, oggetto di declaratoria di illegittimità costituzionale: in un primo caso, là dove – nel prevedere che la decisione giudiziale fosse adottata in camera di consiglio – ammetteva che il ricovero definitivo potesse essere ordinato sul fondamento di istruttorie che all’infermo non era consentito seguire o contestare (Corte cost., 20 giugno 1968, n. 74, Considerato in diritto § 5, consultabile su www.giurcost.org.); in una seconda occasione, ove non permetteva la difesa del medesimo nel procedimento che si svolgeva innanzi all’autorità amministrativa, nonché innanzi al tribunale in sede di reclamo avverso l’ordinanza pretorile, ai fini dell’emissione del provvedimento di ricovero in via provvisoria di un alienato o di un presunto alienato in manicomio (Corte cost., 3 agosto 1976, n. 223, in Foro it., 1976, I, 2297).[/ref].
A ciò si aggiunge, recentemente, la critica formulata alla disciplina del trattamento sanitario obbligatorio, da parte del Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene inumane e degradanti del Consiglio d’Europa, secondo cui i diritti dei singoli non sarebbero adeguatamente tutelati per l’effetto dell’adozione di procedure eccessivamente standardizzate e ripetitive, nonché dalla prassi dei giudici tutelari di non sentire o incontrare mai i pazienti di persona[ref]Così, il Report to the Italian Government on the periodic visit to Italy carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 28 March to 8 April 2022, p. 7 ss., consultabile al seguente indirizzo: www.coe.int/en/web/cpt/-/council-of-europe-anti-torture-committee-cpt-publishes-report-on-its-2022-periodic-visit-to-italy.[/ref].
La declaratoria di illegittimità costituzionale
La pronuncia della Corte si snoda lungo molteplici tappe consequenziali, di cui la prima è rappresentata dall’inquadramento del trattamento psichiatrico forzoso entro la categoria degli atti limitativi della libertà personale, dunque all’interno della portata attrattiva del combinato disposto degli artt. 13 e 32, comma 2 Cost.
Da siffatta affermazione, peraltro da tempo fatta propria e ribadita dai giudici di Palazzo della Consulta[ref]In tal senso, fra le altre, Corte cost., 27 gennaio 2022, n. 22, in Giur. cost., 1, 2022, 307 ss.; Corte cost., 13 luglio 2017, n. 179, ivi, 4, 2017, 1666 ss.; Corte cost., 20 giugno 1968, n. 74, cit.[/ref] discendono alcune conseguenze di sistema. Anzitutto, la riconduzione del TSO in una dimensione di extrema ratio e il necessario rispetto dei limiti della proporzionalità fra necessità di salute, da un alto, e tutela della dignità della persona, dall’altro.
In secondo luogo, l’indirizzamento del trattamento sanitario verso una finalità terapeutica, in virtù della sua legittimazione solo ai sensi dell’art. 32 Cost.
Tanto chiarito, l’itinerario motivo prosegue, focalizzando l’attenzione sulla conformazione dello statuto costituzionale del diritto di difesa, ex art. 24 Cost. Sul punto, la Corte ricorda come, in materia, il legislatore ordinario goda della più ampia discrezionalità, ristretta solamente dal limite della necessità di evitare che la fruizione delle prerogative difensive sia troppo difficoltosa, ovvero compressa in maniera ingiustificata.
Premesso ciò, la Corte cala tali considerazioni sulla disciplina procedimentale del TSO, riconoscendo la stessa non conforme a costituzione, nella parte in cui non prevede – nella fase antecedente alla convalida giurisdizionale – la comunicazione all’infermo dell’atto sindacale (e, in quella successiva, la notifica di quello convalidato).
Nessun valore viene, peraltro, riconosciuto all’argomento secondo cui l’alterazione psico-fisica dell’interessato può essere di ostacolo alla sua capacità di comprendere il contenuto del provvedimento impositivo: osservata la questione da questo angolo di visuale, infatti, si deve escludere che le persone possano essere private delle guarentigie costituzionali, compreso il diritto di agire e di difendersi in giudizio, solo in ragione dell’infermità fisica o psichica che le affligge, così come richiesto dai princìpi personalità e di pari dignità sociale, di cui agli artt. 2 e 3 Cost. Ne discende che non vi sarebbe alcuna ragione valida per negare all’infermo la comunicazione del provvedimento impositivo del sindaco e la notificazione del decreto di convalida adottato dall’autorità giudiziaria.
Semmai, l’alterazione psichica che affligge l’interessato potrebbe pregiudicare la capacità di comprendere il contenuto delle comunicazioni. Donde la necessità di accompagnare la garanzia informativa con prerogative di partecipazione, vale a dire con l’audizione personale a opera del giudice tutelare, da condursi prima della convalida nel luogo in cui si trova l’infermo[ref]In tal senso, la Corte porta a supporto: Corte eur., sez. II, 8 ottobre 2013, Ricorso n. 25367/2011, Azenabor c. Italia.[/ref].
All’ascolto diretto da parte dell’autorità giudiziaria vengono riconosciute, in particolare, più finalità. In primo luogo, le si attribuisce un ruolo centrale al fine di effettuare un vaglio accurato circa la sussistenza dei presupposti sostanziali del trattamento; mentre, in seconda battuta, essa permetterebbe il corretto atteggiarsi del vaglio in merito al rispetto del divieto di violenza fisica e morale nei confronti delle persone sottoposte a restrizione della libertà personale, ai sensi dell’art. 13, comma 4 Cost.
Da ultimo, la garanzia di un’audizione personale sarebbe di particolare importanza per le persone in stato di fragilità, consentendo all’organo giurisdizionale l’adozione – ove opportuno, anche alla luce delle condizioni familiari e sociali del soggetto – delle appropriate misure di protezione predisposte dall’ordinamento, oppure di provvedimenti informali, in chiave protettiva.
In conclusione, i giudici di Palazzo della Consulta, in una sorta di excusatio non petita, escludono che l’ossequio al termine di 48 ore per la convalida possa essere d’inciampo all’effettuazione dell’audizione, determinando un abbassamento dei livelli di tutela delle guarentigie difensive[ref]Tesi già accolta dalla Corte costituzionale in relazione alla convalida del provvedimento di accompagnamento alla frontiera ex art. 13, comma 5-bis D. Lgs. n. 286 del 1998: così Corte cost., 15 luglio 2004, n. 222, in Giur. cost., 2004, n. 4, p. 2340 ss.[/ref].
Per tutte queste ragioni, la Corte costituzionale dichiara l’incostituzionalità dell’art. 35 l. n. 833 del 1978, là dove non prevede che il provvedimento del sindaco sia comunicato alla persona interessata o al suo legale rappresentante, ove esistente; nella parte in cui non prevede che l’infermo sia sentito dal giudice tutelare e che il decreto di convalida sia notificato alla persona interessata o al suo legale rappresentante, ove esistente.
Le ricadute sul piano pratico-applicativo di una convincente affermazione di principio
La pronuncia in rivista ha suscitato reazioni diverse sia tra i giuristi, sia tra gli esponenti delle professioni medico-sanitarie[ref]In proposito si veda la sintesi offerta da F. Durbano, Tso e la sentenza che di fatto ha spaventato molti, in www.quotidianosanità.it, 4 giugno 2025.[/ref].
Al di là di alcune critiche sul piano del metodo[ref]A. Scalera, La sentenza della Corte costituzionale sui T.S.O.: un caso di ultrapetizione necessaria?, in www.giustiziainsieme.it, 1° luglio 2025.[/ref] un profilo è stato oggetto delle maggiori attenzioni. Si tratta della gestione pratica dei nuovi incombenti posti a carico dei soggetti coinvolti nel procedimento applicativo di cui agli artt. 33 e ss. l. n. 833 del 1978.
Mentre le autorità sanitarie si dovranno organizzare – e si stanno organizzando – al fine di adottare prassi e protocolli operativi in grado di fare comprendere al paziente le motivazioni del trattamento; operazione che, non di rado, si rivelerà di estrema difficoltà per via della compromissione della capacità decisionale e la comprensione di procedure complesse, sovente associata alle crisi psichiatriche più acute[ref]Si tenga presente che, secondo le statistiche pubblicate dal Ministero della Salute, relative all’anno 2023, i trattamenti sanitari coattivi sono stati 4879. Si veda in tal senso, il Rapporto salute mentale. Analisi dei dati del Sistema Informativo per la Salute Mentale (SISM). Anno 2023, disponibile al seguente indirizzo: www.salute.gov.it/portale/documentazione/p6_2_2_1.jsp?lingua=italiano&id=3502.[/ref]. L’autorità giudiziaria ha dovuto fare i conti con il presumibile aumento del carico di lavoro[ref]Si vedano, al riguardo, i dati riportati in Corte Costituzionale e TSO: nuove garanzie, 28 luglio 2025, a opera della Società Italiana di Medicina Legale e delle Assicurazioni, disponibile all’indirizzo www.simlaweb.it/corte-costituzionale-e-tso-nuove-garanzie/#criticita-residue-e-prospettive-de-iure-condendo.[/ref].
Non stupisce, pertanto, che l’approccio sia stato difforme. In tal senso, infatti, in alcune sedi giudiziarie, si è stabilito – con l’adozione di linee guida o di direttive – che l’audizione dell’interessato prima della convalida sia effettuata attraverso un collegamento audiovisivo a distanza, ex artt. 127-bis с.р.с. е 196-duodecies disp. att. c.p.c.[ref]Tribunale di Ivrea, Linee guida a seguito di tavolo di confronto interistituzionale sul trattamento sanitario obbligatorio in condizioni di degenza ospedaliera, 4 luglio 2025 (www.tribunaleivrea.it/allegatinews/A_72406.pdf); Tribunale di Lanciano, Corte Costituzionale sentenza n. 76 del 30 maggio 2025, pubblicata nella G.U. del 4/06/2025. Disposizioni urgenti in materia di richiesta di convalida e di prolungamento di Trattamento Sanitario Obbligatorio, 9 giugno 2025 (www.tribunalelanciano.it/allegatinews/A_71960.pdf).[/ref], secondo una visione a corto raggio del dictum della Corte costituzionale. In altri casi, invece, si è preferito designare, a guisa di regola, l’audizione nel luogo in cui si trova l’infermo, relegando il collegamento da remoto a ipotesi eccezionale, da mettersi in opera laddove il ricovero avvenga fuori dalla circoscrizione del Tribunale e non sia ragionevolmente possibile procedere in loco entro i termini di legge, o ricorrano specifiche ragioni sanitarie debitamente attestate dalla autorità sanitaria (norme epidemiologiche, rischio sanitario) che non consentano contatti con personale diverso da quello ospedaliero.