L'iniziativa popolare della legge regionale sul fine vita
Lo scorso 11 febbraio il Consiglio regionale della Toscana ha approvato, con modificazioni, la proposta di legge di iniziativa popolare 30 aprile 2024 n. 5, depositata con l’obbiettivo di regolare le modalità, i tempi e gli organi coinvolti nelle procedure, con cui dare attuazione alle sentenze della Corte costituzionale n. 242/2019 e n. 135/2024.
Si tratta del primo caso in cui è stata approvata una delle proposte di legge di iniziativa popolare, la cui redazione e presentazione nelle diverse Regioni sono avvenute su impulso e coordinamento dell’Associazione Luca Coscioni. Ciò si colloca nell’ambito della campagna “Liberi Subito”, ideata con l’intento di consentire alle Assemblee legislative regionali di sopperire all’inerzia del Parlamento nel dare un seguito normativo alle decisioni della Consulta in tema di suicidio medicalmente assistito (sono attualmente diciotto le Regioni in cui il testo della proposta è stato depositato)[ref]In merito alla campagna e al suo sviluppo si veda “Liberi Subito”.[/ref].
Già in un precedente contributo sul ruolo dello Stato e delle Regioni in materia di "suicidio medicalmente assistito", si era sottolineato come il Presidente della Corte costituzionale, Augusto Barbera, nella relazione annuale dell’anno 2023 avesse ribadito la necessità di un intervento delle Camere in merito; tale auspicio è stato ulteriormente messo in evidenza nella relazione annuale dell’attuale Presidente Giovanni Amoroso dell’11 aprile 2025, dove l’“ipotesi più rimarchevole” di moniti a intervenire tra quelli rivolti al legislatore nell’ultimo anno viene individuata proprio in quello contenuto nella sentenza n. 135/2024.
Cosa prevede la legge sul suicidio assistito approvata dal Consiglio regionale della Toscana
Nella seduta consiliare dell’11 febbraio 2025 è stata approvata la legge regionale, avente ad oggetto “Modalità organizzative per l’attuazione delle sentenze della Corte costituzionale 242/2019 e 135/2024”[ref]Cfr. Toscana, Legge regionale 14 marzo 2025, n. 16, “Modalità organizzative per l’attuazione delle sentenze della Corte costituzionale 242/2019 e 135/2024”.[/ref].
Il testo, ampiamente emendato nel corso dell’esame tanto in Commissione Terza (Sanità e politiche sociali) quanto in Consiglio, consta di nove articoli e si pone l’obiettivo di regolare le modalità, con cui dare seguito sul territorio regionale a quanto stabilito dalla Consulta in tema di “fine vita”: la procedura per la verifica dei requisiti per l’accesso al suicidio medicalmente assistito (artt. 2, 4 e 5); quella relativa all’approvazione o definizione delle modalità di attuazione del suicidio medicalmente assistito (artt. 2, 4 e 6); la realizzazione dello stesso (art. 7); la composizione della Commissione multidisciplinare permanente (art. 3); il carattere gratuito per il paziente delle prestazioni e dei trattamenti forniti dal servizio sanitario regionale nell’ambito del “percorso terapeutico-assistenziale” fornito (art. 8); la copertura dei relativi costi a carico del bilancio regionale (art. 9).
L’accertamento dei requisiti per il fine vita
Dopo aver precisato che per l’accesso al suicidio medicalmente assistito, fino “all’entrata in vigore della disciplina statale”, è necessaria la sussistenza dei requisiti introdotti dalle sentenze della Corte costituzionale n. 242/2019 e n. 135/2024, è stato previsto che per l’avvio del percorso terapeutico-assistenziale debba essere presentata dal paziente, o da un suo delegato, un’istanza, corredata da apposita documentazione, all’azienda unità sanitaria locale (AUSL) competente territorialmente, avente ad oggetto l’accertamento dei requisiti di accesso e l’approvazione o definizione delle modalità di attuazione del suicidio assistito.
L’istanza e la relativa documentazione dovranno poi essere tempestivamente inviate dall’AUSL alla Commissione multidisciplinare permanente (composta su base volontaria, rispettando le prescrizioni dell’art. 3) e al Comitato per l'etica nella clinica, posto che il termine per la conclusione della procedura di verifica dei requisiti è stato fissato in venti giorni, decorrenti dalla ricezione dell’istanza e sospendibili una sola volta per non più di cinque giorni, al fine di espletare eventuali accertamenti clinico-diagnostici (art. 5).
Chiaramente, compito della Commissione in via preliminare è verificare che il consenso sia stato reso dall’interessato in modo informato, libero e consapevole (come previsto dalla l. n. 219/2017) e che il paziente persista nella volontà di accedere al suicidio assistito, fermo restando il suo “diritto di rifiutare o revocare il consenso a qualsiasi trattamento sanitario, anche di sostegno vitale, e della possibilità di ricorrere alla sedazione palliativa profonda continua”. Successivamente essa potrà verificare la sussistenza dei requisiti posti dalla Corte costituzionale.
L’esame dell’istanza deve svolgersi assicurando l’interlocuzione diretta e personale con il paziente, con l’eventuale intervento del medico di fiducia. In tale fase la Commissione deve chiedere al Comitato per l’etica nella clinica un parere sugli aspetti etici del singolo caso, che deve essere espresso entro il termine di sette giorni dalla ricezione da parte dello stesso della documentazione.
A conclusione di questa prima procedura la Commissione deve redigere una relazione finale, contenente gli esiti delle verifiche compiute, che l’AUSL dovrà comunicare all’interessato.
La definizione delle modalità di attuazione del suicidio assistito
Qualora l’esito della procedura di accertamento dei requisiti sia stato positivo, entro dieci giorni dalla comunicazione dello stesso la Commissione deve valutare, su richiesta dell’interessato, la possibilità di approvare le modalità di attuazione del suicidio medicalmente assistito, indicate in un apposito protocollo predisposto dal medico di fiducia. In alternativa essa stessa può definire le modalità di attuazione, sempre su richiesta del paziente e necessariamente in accordo con lo stesso (art. 6).
In ogni caso le modalità di realizzazione del suicidio assistito devono: assicurare l’assistenza di personale medico; garantire il rispetto della dignità del paziente; evitare “abusi in danno delle persone vulnerabili” e sofferenze alla persona che vi si sottopone.
Anche per questa seconda procedura, consequenziale a quella esposta sopra, è previsto che la Commissione chieda al Comitato un parere, che deve essere espresso entro cinque giorni, circa l’adeguatezza dei protocolli di attuazione predisposti, prima di redigere la relazione finale. Sarà sempre compito dell’AUSL comunicare al paziente l’esito.
La realizzazione della procedura di suicidio medicalmente assistito
Entro sette giorni dalla comunicazione al paziente della relazione, contenente gli esiti della procedura di approvazione o definizione delle modalità di attuazione del suicidio assistito, l’AUSL deve garantire “il supporto tecnico e farmacologico nonché l’assistenza sanitaria per la preparazione all'autosomministrazione del farmaco autorizzato”, posto che l’assistenza è fornita dal personale sanitario su base volontaria e l’aspirante suicida può in qualsiasi momento decidere di sospendere o annullare l’erogazione del trattamento (art. 7).
Inoltre, la Regione, qualificando tali trattamenti come “livello di assistenza sanitaria superiore rispetto ai livelli essenziali di assistenza”, si fa espressamente carico del finanziamento degli stessi con risorse proprie, in conformità alla normativa vigente (art. 13 del d.lgs. n. 502/1992).
La deliberazione del Collegio di garanzia statutaria
Nonostante l’approvazione da parte del Consiglio lo scorso 11 febbraio, la legge regionale non ha potuto essere subito promulgata dal Presidente della Giunta regionale data la richiesta presentata dai Presidenti di gruppi consiliari delle forze politiche di opposizione (Fratelli d’Italia, Forza Italia e Lega Toscana Salvini Premier) al Collegio di garanzia statutaria di verificare la conformità allo Statuto regionale della delibera legislativa del Consiglio, in conformità a quanto previsto dall’art. 57 dello Statuto della Regione Toscana e dalla legge regionale toscana n. 34/2008.
Infatti, in forza della normativa regionale appena richiamata il Collegio di garanzia è un organo ausiliario della Regione autonomo e indipendente, con sede presso il Consiglio regionale, composto da sette membri con riconosciute competenze di diritto pubblico e le cui funzioni sono di supporto agli organi regionali nell’attuazione dello Statuto; in particolare esso è competente a valutare la conformità allo Statuto delle fonti normative regionali a richiesta di determinati soggetti legittimati.
Nel caso di specie, secondo la ricostruzione delle questioni sollevate contenuta nella deliberazione n. 2/2025[ref]Cfr. Collegio di garanzia statutaria della Regione Toscana, Deliberazione 11 marzo 2025, n. 2, §2.2.[/ref], per i richiedenti la violazione delle norme statutarie sarebbe stata determinata dall’insussistenza in capo alla Regione Toscana della competenza a normare legislativamente la materia oggetto della legge regionale censurata, in quanto essi sostenevano che quest’ultima rientrasse: o nella potestà legislativa esclusiva dello Stato, in quanto concernente le materie della disciplina dell’ordinamento civile e penale dello Stato e della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, 2 comma, lettere l) e m), Cost.); o, in alternativa, nella competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni, riguardando la tutela della salute, ma la Regione avrebbe agito in mancanza di legge statale, che fissi i principi fondamentali in tema di suicidio medicalmente assistito.
All’unanimità tali censure non sono state ritenute accoglibili.
Nello specifico, il Collegio, dopo aver precisato che nelle proprie attribuzioni non rientra la competenza a verificare la conformità delle fonti normative regionali alle norme costituzionali, ma solo a quelle statutarie, ha individuato nell’art. 3, 2 comma, dello Statuto, che pone il principio di eguaglianza come “una finalità specifica dell’azione regionale”, il parametro normativo necessario per esercitare il proprio controllo, dato che una delle rationes alla base della disciplina del riparto di competenze tra Stato e Regioni, contenuta nell’art. 117 Cost., è stata individuata nella definizione delle “condizioni di eguaglianza tra le persone”.
Infatti, per l’organo di garanzia statutaria la previsione nel Titolo V, Parte II, della Costituzione di una potestà legislativa esclusiva dello Stato risponderebbe all’esigenza di evitare che all’interno del territorio nazionale si creino, in determinate materie, disparità di trattamento a seguito delle diverse normative, che potrebbero essere introdotte a livello regionale. Diversamente, questa esigenza di uniformità sarebbe più attenuata nel caso delle materie rientranti nella competenza legislativa concorrente, dove, per assicurare un’adeguata attuazione del principio di eguaglianza, sarebbe sufficiente che siano posti dalla normativa statale i principi, che le diverse discipline regionali devono autonomamente dettagliare.
Premesso il quadro normativo sopra esposto, in primo luogo, si è ritenuto che la delibera legislativa adottata non alteri i requisiti per la sussistenza della “scriminante dell’aiuto al suicidio”. D’altronde, con essa il legislatore regionale si sarebbe limitato a predisporre solamente le procedure necessarie ad attuare un “diritto alla prestazione”, che, sulla base del ragionamento sviluppato nelle sentenze della Corte costituzionale n. 242/2019 e n. 135/2024, sarebbe da considerarsi un contenuto necessario del diritto all’interruzione di un trattamento sanitario, rinviando ai pronunciamenti appena citati per l’individuazione dei requisiti di esercizio del medesimo. In sostanza la Regione non avrebbe introdotto un diritto nuovo.
In secondo luogo, sarebbe da escludere che, con la disciplina censurata, il legislatore regionale abbia violato i limiti della propria competenza legislativa, interferendo con quella esclusiva dello Stato in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, poiché il contenuto della prestazione risulterebbe già definito in tutti i suoi elementi costitutivi essenziali dalle pronunce della Consulta e, dunque, la disciplina delle procedure introdotta si inserirebbe correttamente nel quadro di principi posti dalla legge n. 219/2017, nonché in quelli di funzionamento del servizio sanitario nazionale posti dalla legislazione statale (d. lgs. n. 502/1992), che inglobano “i livelli essenziali da assicurare”.
Infine, in base a simili considerazioni non risulterebbero neppure essere stati superati i limiti della potestà legislativa regionale concorrente in tema di tutela della salute, essendo state unicamente oggetto di disciplina “l'organizzazione della […] prestazione e la definizione delle modalità procedurali per la sua erogazione”, non invece i requisiti per l’accesso.
La discussa competenza legislativa regionale in materia di fine vita
In conclusione, a seguito di quanto appena esposto, il Collegio di garanzia statutaria ha riconosciuto l’insussistenza delle violazioni prospettate, affermando la conformità allo Statuto della legge regionale approvata dal Consiglio ed evitando così che si rendesse necessario un riesame della stessa da parte dell’organo legislativo regionale (come previsto ex art. 57 dello Statuto della Regione Toscana).
Ciononostante non può dirsi pacifico il riconoscimento in capo alle Regioni della competenza a normare a livello legislativo la materia del suicidio medicalmente assistito, dando così attuazione diretta ai pronunciamenti della Corte costituzionale, in assenza di una disciplina approvata dal Parlamento nazionale.
A dimostrazione di ciò vi sono gli esiti contrastanti che l’esame delle molteplici proposte di legge di iniziativa popolare analoghe ha prodotto in diversi Consigli regionali (ad es. in Veneto, Friuli Venezia Giulia), nonché il parere espresso dall’Avvocatura Generale dello Stato su richiesta degli stessi organi legislativi regionali, con il quale la disciplina del suicidio medicalmente assistito era stata ritenuta rientrare sostanzialmente nella potestà legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117, 2 comma, lettere l) e m), Cost.
Anche in dottrina è possibile registrare posizioni divergenti in merito a questa supplenza nell’esercizio della potestà legislativa[ref]Sul punto cfr. A. Lo Calzo, La legge n. 16/2025 della Regione Toscana sulla procedura di accesso al suicidio medicalmente assistito, tra inerzia del legislatore statale e assetto delle competenze legislative regionali. Osservazioni a prima lettura, in Questione giustizia online, 15 marzo 2025.[/ref].
Uno dei rischi che si prospettano è che le diverse Regioni procedano in maniera disomogenea tra loro con l’effetto di vulnerare il principio di eguaglianza nella garanzia dei diritti fondamentali dei pazienti sul territorio nazionale, non solo nell’eventualità in cui esse introducano normative differenti, ma soprattutto nel caso in cui alcune Regioni non adottino alcuna disciplina.
Pertanto, bisognerà attendere, per vedere se il Governo deciderà di esercitare la facoltà, riconosciutagli dall’art. 127, 1 comma, Cost., di impugnare entro il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione la legge regionale toscana n. 16/2025, al fine di sottoporla al vaglio della Corte costituzionale attraverso giudizio di legittimità costituzionale in via principale.