All’inizio di settembre è stato reso pubblico il testo di uno schema di disegno di legge di iniziativa governativa, recante «delega al Governo in materia di professioni sanitarie e disposizioni relative alla responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie» (comunicato stampa n. 140/2025).
Da mesi si susseguivano richieste sempre più pressanti da parte delle organizzazioni di categoria per uscire dall’impasse generato dalle ripetute proroghe della disciplina emergenziale adottata durante la pandemia Covid-19.
Molte ricostruzioni circolanti nel web, purtroppo, offrono una lettura superficiale, quando non addirittura errata, del testo pubblicato sia per quanto riguarda le forme sia per i contenuti. Tanta, probabilmente, era l’attesa rispetto a norme che escludessero la responsabilità penale per colpa lieve, da far sintesi in modo alquanto approssimativo.
Struttura sui generis del disegno di legge
Innanzitutto, va chiarito che non si tratta affatto di una delega al governo per la riforma della responsabilità penale del personale sanitario.
Infatti, lo schema di disegno di legge è diviso in due capi ben distinti. Nel primo, corrispondente agli artt. 1-6 è effettivamente conferita al Governo una delega, invero molto ampia, in materia di professioni sanitarie. È solo in riferimento ai contenuti di quegli articoli, in particolare da 3 a 6 che il Governo avrà la possibilità di emanare decreti legislativi entro il 31 dicembre 2026. In particolare, potranno essere emanate:
– misure e incentivi in favore del personale sanitario;
– misure per lo sviluppo delle competenze professionali del personale sanitario;
– misure per il potenziamento della formazione sanitaria specialistica;
– misure per la revisione della disciplina degli Ordini professionali.
Le «disposizioni in materia di responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie» sono contenute nel capo II e non sono oggetto di delega: una volta che il disegno di legge sarà approvato dal Parlamento andranno immediatamente a modificare il Codice penale (art. 7) e la l. 8 marzo 2017, n. 24, c.d. Gelli-Bianco (art. 8) senza bisogno di ulteriori interventi.
Ebbene, poiché il disegno di legge è presentato in collegato alla legge di bilancio, i tempi della sua trattazione saranno contingentati in modo tale che queste norme entrino in vigore già alla fine di quest’anno e non del successivo 2026.
D’altra parte, in base al d.l. “Milleproroghe” 2024 (d.l. 30 dicembre 2024, n. 202 convertito in legge dalla l. 21 febbraio 2025, 15) il regime eccezionale del c.d. scudo penale Covid, resterà in vigore soltanto sino al 31 dicembre 2025 e la scelta di vincolare questa novella alla finanziaria servirebbe proprio ad impedire di dover ricorre a una ulteriore proroga.
Una lettura attenta del testo, al netto di una formulazione del titolo che poteva indurre a malintesi, vale pertanto a escludere quelle ricostruzioni, formalmente errate, in base alle quali la nuova disciplina della responsabilità penale dei sanitari sarebbe oggetto di una delega in vigore tra più di un anno.
Il rischio di una riforma solo annunciata
Anche per quanto concerne i contenuti, confermare le ricostruzioni circolate nell’immediatezza della pubblicazione del testo è operazione tutt’altro che scontata e se davvero l’intenzione del Governo fosse quella di ridurre la sfera dei comportamenti penalmente rilevanti, escludendo le condotte sorrette soltanto da colpa lieve, la formulazione degli artt. 7 e 8 – a nostro sommesso parere – dovrebbe cambiare in modo sostanziale nel pur breve iter parlamentare che dovrà affrontare il disegno di legge.
Infatti, l’art. 7 del disegno di legge ha sì ricalcato il progetto depositato presso il ministero nell’autunno del 2024 elaborato dalla Commissione d’Ippolito nel senso di prevedere due nuovi articoli nel Codice penale, ma al contempo ne ha eliminato alcuni degli elementi più qualificanti.
Non v’è spazio qui per chiedersi se questo sostanziale alleggerimento concettuale del testo della proposta sia stato ritenuto indispensabile per garantirne un’approvazione che non può andare incontro a rallentamento alcuno, oppure se si debba ricondurlo ad altro.
Qualunque sia la ragione, il dato è che l’art. 7 adotterebbe una formulazione decisamente più sintetica del 590-sexies c.p. proposto dalla Commissione d’Ippolito, ma sembra essersi scordato alcuni elementi imprescindibili. Il nuovo testo sarebbe, al momento, il seguente:
«Art. 590-sexies. – Limiti della responsabilità nell’attività sanitaria. – Se i fatti di cui agli articoli 589 e 590 sono commessi nell’esercizio dell’attività sanitaria si applicano le pene ivi previste, salvo quanto disposto dal secondo comma.
Quando l’esercente la professione sanitaria si attiene alle linee guida come definite e pubblicate ai sensi di legge o alle buone pratiche clinico assistenziali, sempre che le predette raccomandazioni o buone pratiche risultino adeguate alle specificità del caso concreto, è punibile solo per colpa grave».
Da tre lustri a questa parte, ovvero da quando – con il c.d. decreto Balduzzi – ha iniziato a condensarsi la volontà politica di ridurre l’intervento penale diretto a sanzionare gli errori del personale sanitario lesivi della salute dei pazienti, le leve sulle quali si è agito per realizzare tale operazione sono state sostanzialmente due.
La prima riguarda l’insieme di norme di secondo livello: siano linee guida, buone pratiche clinico assistenziali o, come si trovava nel progetto d’Ippolito, indirizzi di diagnosi e cura. Si tratta, in sostanza, di dare rilevanza a una regola settoriale capace di codificare la condotta con conseguenze lesive realizzata dal sanitario in modo più puntuale rispetto a quanto fatto dal Codice penale agli artt. 589 e 590.
La seconda leva consiste nell’effettivo vincolo della condotta del sanitario alle specificità del caso concreto che ha dovuto affrontare.
Ebbene, piaccia o no, se si desidera ridurre l’intervento penale si deve dichiarare in legge che non è punibile una qualche discrepanza tra quanto avrebbe dovuto essere (in base alle regole della prima leva) e non è stato (guardando alla leva delle specificità del caso).
Il nuovo testo proposto non propone alcun filtro, come invece avrebbe fatto il progetto d’Ippolito laddove avrebbe previsto che: «se l'attività sanitaria [non conforme a indirizzi di diagnosi e cura] è di speciale difficoltà, l'esercente ne risponde solo per colpa grave».
Purtroppo, il testo ora in discussione è tautologico e, ammettendo dalle note di stampa che l’intento fosse di andare anche al di là di quanto previsto nel progetto d’Ippolito, che avrebbe ridefinito la frontiera dell’illiceità penale solo rispetto agli interventi di speciale difficoltà, il risultato è finora diverso.
Il disegno di legge comunicato a inizio settembre, infatti, si limita ad affermare che se c’è rispetto delle linee guida o delle buone prassi e se per la comunità scientifica quelle regole erano proprio quelle da applicarsi, non si potrà sanzionare il sanitario se non per colpa grave.
Così disponendo, tuttavia, non si vede dove si collochi alcunché da rimproverare al dottore o all’infermiere. Se costoro hanno studiato correttamente il caso e hanno somministrato le terapie nelle quantità, nei tempi e nei modi che i suoi pari suggeriscono di fare, ma il paziente comunque muore, volerli sanzionare comunque sarebbe assimilabile alla responsabilità oggettiva.
Poco conta, in pratica, che il testo si concluda con il riferimento alla colpa grave (cosa che probabilmente ha confuso i redattori di notizie di taglio più giornalistico), perché nelle situazioni che esso indica è sempre e comunque stata esclusa la possibilità di rimproverare penalmente il sanitario, bastando allo scopo il testo vuoi dell’art. 589 vuoi dell'art. 590 c.p., che richiedono la colpa tout court.
Per ottenere il risultato di contenere la minaccia della sanzione penale sui sanitari e per abbassare (obiettivo diverso e più grande) il livello esorbitante del contenzioso giudiziario, il Parlamento dovrà assumersi la responsabilità politica di dire quali tipi di errori (veri!) dei sanitari saranno affrontati in sedi diverse, vuoi solo civile, vuoi anche disciplinare, vuoi (perché no) con gli strumenti della giustizia riparativa.
In questo momento il testo depositato dice ben altro ovvero, semplicemente, che chi non ha colpa non sarà condannato… per colpa grave!
Poco più che una ricostruzione della prassi giudiziaria
Stante la citata tautologia, risulta altrettanto depotenziata la norma del futuro art. 590-septies c.p. il cui testo potrebbe essere il seguente:
«Art. 590-septies. – Colpa nell’attività sanitaria. – Nell’accertamento della colpa o del suo grado si tiene conto anche della scarsità delle risorse umane e materiali disponibili, nonché delle eventuali carenze organizzative, quando la scarsità e le carenze non sono evitabili da parte dell’esercente l’attività sanitaria, della mancanza, limitatezza o contraddittorietà delle conoscenze scientifiche sulla patologia o sulla terapia, della concreta disponibilità di terapie adeguate, della complessità della patologia o della concreta difficoltà dell’attività sanitaria, dello specifico ruolo svolto in caso di cooperazione multidisciplinare, nonché della presenza di situazioni di urgenza o emergenza».
L’elencazione dei fattori che rendono specialmente complessa l’attività dei sanitari può ritenersi, per così dire, ormai “consolidata” dato che questo stesso elenco era presente nel progetto d’Ippolito che a sua volta lo mutuava, con alcune variazioni, dalla disciplina del c.d. scudo Covid di volta in volta rinnovato e attualmente vigente.
Elemento assai positivo è l’elisione dall’elenco della scarsità delle risorse finanziarie, dato l’interesse al disinvestimento nel sistema sanitario che ciò stimolerebbe.
Ma un elemento fondamentale distingue questa formulazione della disposizione tanto dal dato normativo vigente, quanto dal progetto d’Ippolito.
Infatti, ove quest’ultimo indicava gli elementi dell’elenco «tra i fattori che possono escludere la gravità della colpa», il nuovo testo si limita ad affermare che nell’accertamento della colpa o del suo grado «si terrà conto di [segue l’elenco…]»
Ebbene, se l’accertamento del grado della colpa risulta inutile nell’ambito dell’art. 590 sexies c.p., dove invece sarebbe stato deputata a rilevare, tanto più risulta inutile nell’ambito del futuribile art. 590-septies.
Per quanto riguarda, invece, l’accertamento in generale della colpa, la disposizione è puramente ricognitiva di elementi di valutazione dei quali la giurisprudenza si serve già da tempo, non offrendo nemmeno il conforto della chiusura di sistema vista la congiunzione «anche».
In conclusione, se non v’è ragione per non riconoscere la buona fede nelle dichiarazioni dei titolari dei dicasteri di giustizia e salute, pur tuttavia, i giudici non potranno certo assolvere o archiviare interpretando le note stampa ministeriali anziché il Codice penale.
Tutto ciò si afferma con buona pace dell’intento di abbattimento del contenzioso, che da questo testo non risulterebbe nemmeno sfiorato.
Non possiamo che sperare in un iter che, pur breve, trasferisca le intenzioni governative in norme di diritto positivo poiché se queste saranno le norme approvate, il 2026 non si aprirà con una riduzione della sfera del penalmente rilevante per il personale sanitario, ma paradossalmente, visto il venir meno della disciplina attualmente in essere, con una sua riespansione!