Il 26 febbraio 2025, il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa ha adottato, ai sensi dell’art. 15.b del relativo Statuto, la Raccomandazione CM/R(2025)2 in ordine alla protezione della salute mentale e alla gestione dei disturbi psichici dei detenuti e delle persone ammesse alle misure di comunità.
Il testo si compone di cinque parti, dedicate, rispettivamente, alla definizioni degli obiettivi e dei princìpi generali, agli strumenti volti alla promozione e alla protezione della salute mentale, al trattamento dei disturbi psichici, alle misure di supporto e di formazione per gli operatori che si occupano del benessere psicologico delle persone ristrette e, infine, a sistemi di raccolta e analisi dei dati relativi ai disturbi mentali e al rischio suicidario in ambito carcerario.
Obiettivi e princìpi generali
In ordine alla determinazione dei criteri generali, la Raccomandazione, dopo aver ribadito la sua applicabilità a prescindere da chi sia l’autorità incaricata a livello nazionale di occuparsi della salute mentale in ambito penitenziario, passa a definire il suo raggio d’azione sul piano soggettivo. Così, si precisa che il testo riguarda tutte le persone adulte detenute o ammesse alle misure di comunità, come rispettivamente definite dalle Regole penitenziarie europee, di cui alla Raccomandazione R(2006)2[ref]La categoria dei detenuti viene individuata dalle Regole penitenziarie europee, all’art. 10 della Raccomandazione R(2006)2, che si riferisce alle persone che sono state sottoposte a custodia cautelare da un’autorità giudiziaria, a quelle che sono state private della libertà in seguito a una condanna, nonché a coloro che possono essere ristretti per qualsiasi altro motivo in un carcere e sono stati sottoposti a custodia cautelare da un’autorità giudiziaria o privati della libertà in seguito ad una condanna e che possono, per qualsiasi ragione, essere detenuti altrove.[/ref], e dalle Regole del Consiglio d’Europa in materia di probation, così come stabilite all’interno della Raccomandazione CM/R(2010)1[ref]Per quanto riguarda le misure di comunità, si fa riferimento alle definizioni contenute nella Parte I della Raccomandazione CM/R(2010)1, là dove si prevede che per probation si intenda una forma di esecuzione in area penale esterna di sanzioni e misure, previste dalla legge e imposte all’autore di un reato, comprensiva di una serie di attività e interventi, tra cui il controllo, il consiglio e l’assistenza, mirati al reinserimento sociale dell’autore dell’illecito e alla tutela della sicurezza pubblica. Si precisa, inoltre, come il riferimento a sanzioni e a misure applicate in area penale esterna alluda a tutte le sanzioni e le misure che permettono all’autore di un reato di rimanere fuori dal carcere e comportano alcune restrizioni della libertà personale, per mezzo dell’imposizione di condizioni e/o di obblighi, e come tale ricomprenda qualunque sanzione imposta da un’autorità giudiziaria o amministrativa e qualunque misura adottata prima o in luogo di una decisione su una sanzione, così come le modalità di esecuzione di una condanna detentiva al di fuori di un istituto penitenziario.[/ref].
Per quanto riguarda, invece, i disturbi mentali considerati rilevanti, si opta non per un’elencazione tassativa, ma per un riferimento generale a ogni alterazione clinicamente significativa della cognizione, della regolazione emotiva o del comportamento.
In un’ottica programmatica, la Raccomandazione pone diversi e molteplici obiettivi.
In primo luogo, si mette in evidenza l’importanza di fornire ai detenuti e alle persone sottoposte a misure alternative un sostegno e un’assistenza tempestivi e rispettosi della dignità umana.
L’accento viene, poi, posto sull’adeguatezza dei servizi offerti, che si vorrebbero tali da assicurare la valutazione di ogni fattore culturale e di genere, che possa incidere sulla salute mentale, da un lato, e l’accesso a cure di qualità equivalente a quelle prestate alla popolazione libera, dall’altro.
In via strumentale, si richiede che siano fornite, in modo comprensibile, informazioni circa le modalità di erogazione dell’assistenza psicologica e che le autorità coinvolte si coordinino fra di loro anche al fine di garantire la continuità delle terapie cominciate prima e durante il periodo di detenzione o di esecuzione delle misure alternative, la coerenza e l’integrazione delle cure con il trattamento rieducativo messo in atto in virtù della commissione del reato, e il rispetto dei pertinenti standard nazionali e internazionali in tema di protezione dei dati e riservatezza medica[ref]Il tema del trattamento dei dati in ambito sanitario ha catalizzato, da tempo, l’attenzione del legislatore nazionale e internazionale. Considerata la vastità della produzione dottrinale sull’argomento, sia consentito solamente segnalare i seguenti contributi, tutti pubblicati sul sito del Centro Studi, L’ecosistema dei dati sanitari (EDS); Dati sanitari nei certificati medici: i limiti imposti dal Garante; Spazio europeo dei dati sanitari (EHDS): approvato il nuovo regolamento.[/ref].
Un’attenzione particolare è prestata, infine, ai rapporti fra le misure adottate per far fronte ai disturbi alla salute mentale e il trattamento penitenziario. In questo senso, si pongono alcuni divieti e prescrizioni. Anzitutto, si preclude l’applicazione dell’isolamento per soli motivi legati alla salute mentale del detenuto; mentre si conferma la legittimità dell’adozione di tale strumento per motivi disciplinari nei confronti di persone affette da disturbi psichici, a patto che vengano rispettate le condizioni previste dalla Rule 60.6.b delle Regole penitenziarie europee. In generale, si stabilisce che, se le condizioni di salute psicologica di un detenuto rendono essenziale separarlo dagli altri, tale separazione può essere disposta, ma solo purché ciò sia conforme alla Regola 53A della Raccomandazione R(2006)2.
Promozione e protezione della salute mentale
Passando alle disposizioni di tenore più propriamente operativo, il testo si occupa della promozione e della protezione del benessere mentale.
In ordine al primo profilo, si vuole richiamare l’attenzione di tutti i soggetti coinvolti – compreso il personale dell’amministrazione penitenziaria – verso l’adozione di comportamenti che favoriscano il mantenimento e il miglioramento della salute psicologica dei detenuti e delle persone ammesse alle misure di comunità.
In questa prospettiva, si indicano in via esemplificativa le attività che possono servire a tale scopo:
- la creazione di un ambiente di sostegno e cura;
- la diffusione di informazioni e attività formative in materia di salute mentale;
- la garanzia dell’accesso ai servizi di salute mentale sin dall’ingresso in carcere o dall’avvio della misura di probation;
- il riconoscimento e, ove possibile, il trattamento dei fattori sociali della salute mentale;
- l’offerta di attività fisiche, arti espressive e altri programmi volti a promuovere il benessere, il sostegno alle attività di volontariato e al contatto con la comunità e il supporto nel reinserimento nella società.
Relativamente, invece, alla dimensione protettiva, la Raccomandazione si rivolge, in modo diretto, alle autorità competenti per il trattamento nei confronti dei detenuti e delle persone in probation. Queste, in particolare, oltre a doversi mostrare quanto più possibile sensibili ai bisogni legati al benessere psicologico, sono chiamate ad adottare, ove necessario, misure specifiche di protezione, fra cui:
- l’intervento sulle problematiche connesse all’abuso di sostanze;
- la disponibilità di servizi di intervento in situazioni di crisi;
- la gestione delle disfunzioni sistemiche presenti nei servizi sanitari e nel sistema di giustizia penale che incidono negativamente sulla salute mentale.
In questo quadro, si inseriscono previsioni incentrate in modo mirato sulla prevenzione di episodi di autolesionismo e di suicidio negli istituti penitenziari. Al riguardo, si richiedono l’elaborazione e l’attuazione di politiche specificamente dedicate a scongiurare tali fenomeni; l’individuazione dei relativi fattori di rischio; la predisposizione di garanzie, per i detenuti e le persone ammesse alle misure di probation a rischio, dell’accesso tempestivo ed efficace a servizi di consulenza psicologica e ad altre forme di supporto; la definizione di protocolli chiari per la gestione dei casi di autolesionismo e dei tentativi di suicidio, che prevedano interventi medici e psicologici immediati; la creazione di unità specializzate o stanze protette per i detenuti in fase di crisi acuta, garantendo un’adeguata sorveglianza e assistenza nel contesto carcerario; la revisione periodica delle politiche in materia, in base alle migliori pratiche e ai più recenti risultati della ricerca.
Trattamento dei disturbi psichici
Le persone affette da disturbi mentali richiedono un’attenzione specifica. Per tale ragione, la Raccomandazione ha cura di precisare alcune cautele che le competenti autorità nazionali devono predisporre per offrire i trattamenti che si rendono necessari.
In questa prospettiva, si esige, anzitutto, che i detenuti e i soggetti ammessi alle misure di comunità siano oggetto di uno screening da parte di personale adeguatamente qualificato o da servizi esterni di salute mentale, al fine di individuare la presenza di disturbi psichici. Tale valutazione, oltre a tenere conto di eventuali problematiche connesse all’abuso di sostanze stupefacenti, deve:
- essere effettuata all’ingresso in istituto penitenziario, nel caso dei detenuti;
- essere condotta prima della dimissione dal carcere o all’inizio del periodo di probation, se riferito a persone che accedono a misure alternative direttamente dallo stato di libertà;
- essere ripetuta, quando necessario.
Qualora, poi, l’esame riveli un sospetto di disturbo mentale, le persone devono essere sottoposte a una valutazione più approfondita, in modo tale da poter confermare l’ipotesi diagnostica, stabilire la natura e la gravità del disturbo e individuare eventuali rischi o bisogni specifici.
Sul terreno dell’offerta generale di servizi e di assistenza, si richiede che sia resa disponibile ai detenuti e ai soggetti sottoposti a misure di probation una gamma di trattamenti efficaci per i disturbi mentali, erogata da personale specializzato o attraverso i servizi generali di salute mentale, con l’adozione, ove possibile, di un approccio multidisciplinare. Tali trattamenti, inoltre, devono basarsi sul consenso libero e informato del soggetto, salvo i casi in cui, per ragioni mediche previste dalla legge, possano essere somministrati anche in forma coattiva; mentre, nei casi di disturbi correlati all’abuso di sostanze, essi devono includere, se necessario, una terapia sostitutiva.
Con particolare riguardo, invece, alle situazioni di emergenza, la Raccomandazione, dopo aver statuito che le crisi di salute mentale devono essere affrontate, per quanto possibile, da una prospettiva terapeutica e sotto la supervisione del personale sanitario, distingue a seconda che l’episodio di natura psichica riguardi un detenuto oppure una persona che fruisce di una misura di comunità.
Nella prima ipotesi, le autorità coinvolte devono effettuare una valutazione medica e fornire immediato supporto, assistenza e trattamento, sia attraverso il servizio sanitario interno all’istituto penitenziario, sia mediante invio a un servizio di salute mentale esterno, curando che l’intervento sia meno invasivo possibile. Si ribadisce, poi, che, anche nell’eventualità di una crisi, il ricorso all’isolamento del detenuto, alla forza o a strumenti di contenzione deve essere evitato ogni volta sia possibile, dal momento che tali misure possono aggravare la condizione psichica della persona; qualora, comunque, non sia possibile evitarne l’utilizzo, occorre osservare i presupposti e i limiti previsti dalle Regole penitenziarie europee.
Quando, invece, l’evento interessi una persona che accede a una misura alternativa, gli uffici competenti per l’esecuzione penale esterna devono indirizzare il soggetto all’appropriato servizio di salute mentale presente sul territorio.
Supporto e formazione degli operatori che si occupano del benessere psicologico delle persone ristrette
La strategia di tutela della salute e del benessere mentali delle persone ristrette non può trovare attuazione senza il fondamentale apporto di operatori appartenenti a diverse autorità, enti e strutture. Per questa ragione la Raccomandazione pone l’accento sulla necessità di garantire loro supporto e formazione adeguati.
In questo senso, per un verso, si sollecita la messa in opera di tutte le misure necessarie per sostenere tale personale nella gestione dello stress legato all’esercizio delle loro funzioni. Mentre, per l’altro, si prevede che la formazione fornita agli operatori sia tale, sia da metterli in condizione di interagire in modo efficace con detenuti e persone sottoposte a misure alternative affette da disturbi mentali, sia da consentire loro di affrontare appropriatamente lo stress psicologico correlato alle rispettive attività.
Raccolta dei dati e ricerca
Il testo in commento si chiude con l’approntamento di un sistema di raccolta e monitoraggio dei dati sui disturbi mentali e sui tentativi di suicidio in ambito penitenziario al duplice fine di pianificare migliori strategie di contrasto e consentire un’adeguata ricerca intorno alle possibili cause di tali fenomeni e alle più appropriate risposte da introdurre.
Il quadro italiano
La Raccomandazione CM/R(2025)2 si inserisce in un contesto, quello italiano, venato da una profonda drammaticità. Nel 2024, gli istituti penitenziari italiani sono stati teatro, secondo le statistiche ufficiali diffuse dal Ministero della Giustizia[ref]Le statistiche sono pubblicate sul sito del Ministero della Giustizia: www.giustizia.it. In argomento, si veda anche il Report redatto dal Garante Nazionale dei diritti delle persone provate della libertà personale nel 2024, disponibile al seguente indirizzo: www.sistemapenale.it/it/documenti/record-di-suicidi-ed-eventi-critici-in-carcere-nel-2024-il-report-del-garante-dei-detenuti.[/ref], del suicidio di 83 detenuti[ref]Secondo Ristretti Orizzonti, il numero di suicidi in ambito carcerario sarebbe, per l’anno 2024, 91: www.ristretti.it/areestudio/disagio/ricerca/index.htm. Mentre il Report di fine anno 2024 a cura dell’Associazione Antigone, riporta 88 episodi suicidari: www.antigone.it/upload2/uploads/docs/Reportfine2024.pdf.[/ref]. Un dato esorbitante[ref]Accanto al dato relativo alle persone ristrette, vale la pena ricordare come episodi suicidari abbiano riguardato anche gli operatori della Polizia penitenziaria, suscitando la preoccupazione di diversi attori istituzionali, fra cui il Garante Nazionale dei diritti delle persone provate della libertà personale. Si veda a questo riguardo il comunicato stampa disponibile al seguente indirizzo: www.garantenazionaleprivatiliberta.it/gnpl/page/it/garante_nazionale_preoccupazione_per_suicidi_tra_gli_operatori_della_polizia_penitenziaria?contentId=CMS9217.[/ref], che si accompagna, più in generale, all’aumento dei casi di sviluppo di disagi psichici da parte delle persone ristrette durante la detenzione, che, a sua volta, rende assai arduo il loro trattamento fuori dall’ambiente carcerario[ref]Si veda, in tal senso, il rapporto dell’Associazione Antigone del 2024 (disponibile al seguente indirizzo www.rapportoantigone.it/ventesimo-rapporto-sulle-condizioni-di-detenzione/psicofarmaci-e-salute-mentale/); nonché il parere del Comitato Nazionale di Bioetica su “Salute mentale e assistenza psichiatrica in carcere” del 2019 (disponibile su www.garantedetenutilazio.it/pubblicato-il-parere-del-comitato-nazionale-di-bioetica-su-salute-mentale-e-assistenza-psichiatrica-in-carcere/). Sul punto, anche Corte cost., 20 febbraio 2019, n. 99, in Giur. cost., 2019, n. 2, p. 111 ss., con commento di F. Siracusano, Il “reo folle” davanti al Giudice delle leggi: la Corte costituzionale supplisce all’ostinata inerzia del legislatore.[/ref].
Il quadro appena tratteggiato[ref]Per un affresco sul tema si veda, recentemente, E. Grisonich, Atti suicidari dei detenuti nel prisma dell’obbligo statale di protezione della vita, in Resp. civ. e prev., 2024, n. 3, p. 775 ss.[/ref] non ha lasciato indifferenti il legislatore e il Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria (d’ora in avanti DAP), che, da tempo, hanno intrapreso iniziative finalizzate a ridurre i fattori che possono influenzare negativamente il benessere mentale di detenuti e operatori.
Limitandoci agli interventi più recenti, va sottolineato che il primo, come è noto, con l’approvazione del D.L. 4 luglio 2024, n. 92, conv. con mod. l. 8 agosto 2024, n. 112[ref]Il testo è consultabile al seguente indirizzo: www.sistemapenale.it/it/documenti/decreto-carcere-in-gazzetta-ufficiale-la-legge-di-conversione-e-il-testo-coordinato-decreto-legge-92-2024-legge-112-2024.[/ref] ha provveduto, fra l’altro, ad approntare misure dirette:
- all’aumento della dotazione organica del personale sanitario destinato all’erogazione delle prestazioni presso gli istituti penitenziari;
- alla riduzione del sovraffollamento carcerario attraverso l’uso di misure alternative, anche in chiave terapeutica;
- a garantire la prosecuzione dei rapporti personali e familiari per mezzo dell’aumento del numero dei colloqui;
- al coordinamento e all’interoperabilità dei dati sanitari dei detenuti al fine di monitorare e analizzare l’andamento dei servizi offerti;
- all’efficientamento del procedimento di applicazione di una misura di sicurezza da eseguire presso una struttura sanitaria.
Per quanto riguarda, invece, i provvedimenti adottati dal DAP, si segnalano: la Circolare 8 agosto 2022, n. 3695/6145, in tema di “Iniziative per un intervento continuo in materia di prevenzione delle condotte suicidiarie delle persone detenute” e le “Linee guida sulle azioni di supporto psicologico rivolte al personale di Polizia penitenziaria” del 13 maggio 2025[ref]Le linee guida sono pubblicate all’indirizzo: www.polpenuil.it/circolari/12853-linee-guida-sulle-azioni-di-supporto-psicologico-rivolte-al-personale-di-pp-informativa.html.[/ref].
Il primo testo ruota attorno a diversi punti fondamentali. Anzitutto, si richiama l’attenzione dei Provveditorati regionali verso l’accertamento dell’esistenza e dell’adeguatezza dei Piani regionali e locali di prevenzione, sollecitandone l’approvazione o l’aggiornamento. Si sottolinea, poi, come sia opportuno che gli istituti penitenziari si dotino di uno staff composto da diverse figure professionali (direzione, polizia penitenziaria, personale sanitario, educatori, psicologi, insegnanti, volontari) per analizzare le situazioni a rischio e individuare linee operative efficaci, anche in un’ottica di intercettazione degli “eventi sentinella”, vale a dire di quei segnali precoci di disagio, come comportamenti autolesionistici o cambiamenti improvvisi, che possono indicare un rischio elevato di suicidio. Si pone, inoltre, l’accento sulla necessità, tanto di fornire al personale penitenziario una formazione specifica, che si nutra di cicli di incontri, sia a livello centrale, sia locale, per tutti coloro che partecipano alla presa in carico delle persone detenute, al fine di implementare la capacità di riconoscere e gestire situazioni di rischio, quanto di instaurare un’efficace collaborazione interistituzionale.
Infine, si impegnano gli operatori a esercitare una sorveglianza e un monitoraggio costanti dei detenuti più vulnerabili, soprattutto nelle ore serali, e delle condizioni di detenzione.
In merito al benessere psicologico degli operatori della Polizia, le Linee guida sulle azioni di supporto psicologico rivolte al personale di Polizia penitenziaria pongono quattro linee di intervento, imperniate sull’attivazione di sportelli di ascolto psicologico; sull’erogazione di una formazione specifica in tema di gestione dello stress lavorativo; sulla realizzazione di incontri di gruppo, volti alla condivisione di esperienze; e sulla creazione di sistemi di rilevazione di segnali di disagio psicologico, al fine di intervenire tempestivamente.
Come è agevole osservare, le prese di posizione delle autorità nazionali si collocano nella stessa prospettiva fatta propria dalla Raccomandazione CM/R(2025)2, senza, tuttavia, riuscire a risolvere la crisi in cui versa il sistema penitenziario italiano, sotto il profilo della tutela della salute mentale. Pertanto, l’invito del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa potrebbe rappresentare l’occasione per tornare a mettere mano alla disciplina in modo più sistematico ed efficace.